□水利部水管單位體制改革課題組

　　水利部水管單位體制改革課題研究工作從去年8月份開始啟動，主要開展了三方面的工作：一是對全國國有水管單位進行了一次全面普查，基本摸清了國有水管單位的家底；二是組織了7個調研組，對部分省和流域機構的70多個水管單位進行了調研，基本查明了國有水管單位目前存在的主要問題和困難；三是針對水管單位存在的突出問題，列出6個子課題，組織有關單位進行了專題研究。本文是課題組在專題研究初步成果的基礎上完成的，期望對全國水管單位的改革有一定的指導作用。
　　隨著我國社會主義市場經濟體制的建立，水利工程管理單位（以下簡稱水管單位）存在的體制不順、機制不活、經費短缺、機構臃腫、管理粗放等問題愈加突出，這些問題不解決，就無法適應新的歷史時期我國社會經濟發展對水利提出的要求，因此，深入研究和探討水利工程管理單位體制改革問題已尖銳地擺在我們的面前，必須高度重視。
　　一、水管單位體制改革勢在必行
　　1949年以來，在黨和政府的領導下，我國各族人民堅持不懈大搞水利建設，已建成了一大批水利基礎設施。到目前為止，全國已建成堤防26萬余公里，興建水庫8．4萬余座、涵閘5萬余座，發展灌溉面積8．2億余畝，初步形成了防洪、排澇、灌溉、供水、發電等工程體系，有效地抗御了水旱災害，保障了經濟的發展和社會的進步。隨著各級各類水利工程的興建，一批水利工程管理單位也應時而生。截至1999年底，全國共有國有水庫、水閘、河道工程管理單位5432個，實有職工41．68萬人，擁有水利固定資產原值1595億元。這些水利管理單位的職工，辛勤地工作在水利第一線，為水利工程的安全運行和效益發揮作出了巨大的貢獻。
　　但是，長期以來，我國水利行業一直存在著“重建輕管”的傾向，熱衷于上項目，籌資金，忙建設，而對于建成的工程如何保障良性運行，如何穩定管理隊伍，始終沒有建立起一個相對穩定的、有政策法制保障的投入渠道，加之在計劃經濟體制下水利行業形成的吃國家大鍋飯和“等靠要、要分了”的積習甚深，致使水利工程管理單位積淀的問題和矛盾越來越多。這些矛盾和問題主要有：
　　1．本應由政府投入的經費不到位，大量公益性支出財政沒有承擔。在普查統計的5432個國有水管單位中，有撥款的水管單位1753個，占32．27％；無撥款的水管單位3679個，占67．73％。1300多個純公益性工程水管單位（以下簡稱純公益性水管單位）本應為各級財政全額撥款的事業單位，但大都被定為差額補助事業單位，有的甚至被定為自收自支事業單位，即使有撥款，也遠遠不能滿足工程運行費用和人員工資。全國綜合利用工程管理單位（以下簡稱綜合性水管單位）約4000個，但大部分單位財政沒有任何補助。不僅工程折耗和維護管理沒有補償渠道和來源，而且連職工的工資發放也缺乏保證。
　　2．自身造血功能不足。主要表現在兩個方面：一方面水價、電價偏低，水費收取困難。供水水費是水管單位主要收入來源，但是目前供水水價偏低使得供水不能收回成本，更不用談形成供水產業，實現良性循環。據部分省統計，農業供水水價僅為成本的1／3左右，而且收取率僅為40％～60％。另一方面，大多數水管單位沒能依托行業和自身優勢，充分利用水土資源，大力開展多種經營。
　　3．水利工程大部分為綜合利用工程，社會公益性和經營開發性工程合在一起，管理單位內部長期事、企不分，兩類資產混在一起，界線不清牞使得水管單位既不像事業單位，又不像企業單位。既影響了工程的管理，又阻礙企業的發展。
　　4．人員總量過剩與結構性人才缺乏并存。人員嚴重超編、結構不合理是目前水管單位存在的普遍現象。全國國有水管單位成立時批準的編制為12．4萬人，由于安排子女就業及一些地方政府隨意安置人員等原因，隊伍不斷膨脹，目前職工人數已比原編制將近翻了兩番，并且每年還以近1萬人的速度遞增。但各地水管單位真正急需的工程技術人員嚴重短缺，具有高、中級職稱的技術人員只占職工總數的3．55％，技術力量薄弱，無法滿足規范的技術管理需要，水利工程管理粗放，水平低，更談不上實施現代化管理，造成了管理單位經濟負擔沉重、管理成本高，又降低了工作效率，影響了工程的維護管理。
　　5．社會保障程度低，醫療、養老負擔沉重。由于國家事業單位社會保障制度還未出臺，水管單位現有職工醫療支出和離退休人員養老負擔已相當沉重，如果將來全面推行事業單位社會保險，按目前水管單位的經濟狀況，難以按時足額交納社會保險費。這已成為改革中安置分流人員和保障離退休人員生活的一大難點。
　　黨的十五屆五中全會提出，加強水利等基礎設施建設是今后5～10年一項十分重要的任務，并指出“要搞好水利設施配套建設和經營管理”。實踐證明，水之興利在于建，利多利少在于管。因此，水利管理工作任重道遠，要完成繁重的水利管理工作任務，就必須解決水管單位的各種困難和問題。解決的根本辦法在于改革。只有通過改革，才能使水管單位在外部建立起一個穩定的有政策法制保障的投入體系，在內部建立一個充滿生機與活力的運行機制。
　　當前，我國的社會主義市場經濟體制已初步建立，公共財政的政策也開始實施，我國事業單位的改革已全面推開，科研、教育、勘測、設計等單位的改革正在積極推進，而水管單位的改革嚴重滯后。這一新的形勢一方面給水管單位帶來了挑戰，要求其必須加快改革，徹底改變計劃經濟體制下所形成的思維方式和行為方式，特別是克服“等靠要”的觀念，一切按市場經濟規律辦事，同時又要嚴格執行公共財政的規定，徹底克服事業單位眾口一齊吃“皇糧”的問題；一方面又給水管單位帶來了新的機遇，即在市場經濟條件下政府將對公益性、基礎性事業進行扶持，特別是對公益性工程實施財政轉移支付，這將給水利工程管理運行維護開辟正常的投入渠道，也將使水利管理單位出現新的發展轉機。為此，我們必須抓住機遇，理清思路，加大力度，深化改革。
　　二、水管單位體制改革的總體思路
　　水管單位究竟如何改革？我們認為，必須以鄧小平理論、江澤民“三個代表”重要思想和十五大精神為指導，堅持解放思想、實事求是的思想路線，以適應社會主義市場經濟體制為導向，按照中央事業單位改革以及部黨組確定的水利改革總體要求，明確水管單位性質，分類指導，調整和規范水管單位管理、維護和經營的關系，明晰產權，暢通經費渠道，推行管養分離，建立符合國情、水情，充滿生機活力的水利工程管理體制和運行機制。改革的主要內容是：
　　一是區分不同類型的水管單位性質。在研究中專家們對水管單位提出了許多種分類方法。我們認為我國的水管單位按水利工程的功能主要分成三類，即純公益性水管單位、綜合性水管單位、經營性水管單位。純公益性水管單位是指承擔防洪、排澇等純公益性水利工程的管理運行維護任務，自身無創收能力的水管單位；綜合性水管單位是指承擔既有防洪等公益性功能，又有供水、發電等經營性功能的水利樞紐工程的管理運行維護任務，以社會效益為主，又有一定的經濟效益的水管單位；經營性水管單位是指承擔城市供水、發電等經營性工程的管理運行維護任務，以經濟效益為主的水管單位。
　　二是明確各類水管單位的經費來源渠道。在水管單位分類定性的基礎上，要建立有政策保障的穩定的經費來源渠道。首先要對水管單位實行嚴格的定崗、定編。公益性水管單位編制內的人員工資（包括離退休人員工資）、機構費用應由各級財政負擔，每年編制計劃，納入財政預算，依有關程序批準執行。工程日常維護經費原則上應由財政負擔，同時也可在現有的堤防修建維護管理費和水利建設基金中，劃出一定的比例專門用于水利工程的日常維護。對于工程大修，應如同水庫除險加固一樣，納入基本建設。綜合性水管單位情況比較復雜，建議按其經濟效益分成兩類。第一類水管單位是由于特殊的地理位置和資源優勢，創收能力強，發電、供水等收入能滿足水管單位人員工資（包括離退休人員工資）、機構費用、工程日常維護經費等支出，這類水管單位實行事業單位企業化管理，財政不予補貼，條件成熟時（如水價、電價到位）可轉為企業。另一類水管單位是自身創收能力弱，發電、供水等收入不能滿足水管單位人員工資（包括離退休人員工資）、機構費用、工程日常維護經費等支出，這類水管單位應定性為事業單位，財政給予定額補貼。其中工程日常維護經費也可在堤防修建維護管理費和水利建設基金中，劃出一定的比例專門用于工程的日常維護。定額補貼的經費數額由水管單位的上級財政主管部門會同同級水行政主管部門依據國家有關規定測算，列入財政預算。經營性水管單位實行獨立核算，自負盈虧，按企業管理，條件成熟時（如水價、電價到位）要建立現代企業制度。
　　各級政府要加快改革水管理體制，實行水務一體化管理。建立符合市場經濟要求的水價機制，科學核定供水成本，合理提高水價，同時要支持水管單位改進水費計收辦法，加強計收管理，提高水費收取率。水管單位要努力增收節支，降低管理成本，減輕財政負擔。
　　多種經營是改善職工生產、生活條件的重要補充。水管單位要充分利用自身的水土資源優勢等各種有利條件，大力開展多種經營，努力提高職工收入。
　　三是深化水管單位內部改革。首先，要通過嚴格的定崗、定編，建立能力素質強、技術水平高的精干管理隊伍，降低工程管理成本；對其他人員實行轉崗分流，盡可能安排到經營性開發服務產業中，實行企業化管理，嚴格按企業運行機制運作，有條件的要建立現代企業制度。其次，要根據精干主體、剝離輔助的原則，逐步推行管養分離，將維修養護的職能和人員從管理機構中剝離出來，組建成水利物業公司或維修養護經濟實體，按照水利工程維修養護定額標準實行合同管理，鼓勵實行社會化服務。待條件成熟時，維修養護公司可走向社會，各類工程的維修養護，可逐漸通過維修養護市場，招標擇優選擇維修養護公司。上海市政（公路）設施管理已全面實行管養分離，部分維修養護任務已試行向社會招標，上海市政府要求2002年全面實行向社會招標。目前黃委、上海市水務局、新疆生產建設兵團等也正在積極進行這方面的改革試點，并取得了一些有益的經驗。實踐證明，管養分離有助于建立精簡高效的管理機構，提高工程養護管理水平，降低運行成本，減輕財政負擔。
　　此外，還應積極推進人事制度、分配機制改革，建立競爭激勵機制。建立包括養老、醫療在內的各種社會保障機制，及早實現離退休職工養老金社會發放，減輕水管單位的負擔。
　　三、水管單位體制改革要注意的幾個問題
　　改革是一場深刻的革命，特別是水管單位第一次實行全面改革，其改革的難度和復雜性是可以想見的，為此必須注意正確解決以下幾個問題：一是水管單位體制改革既要符合社會主義市場經濟、公共財政和事業單位改革的總體要求，又要有利于水利工程的安全運行，有利于工程效益的充分發揮和水管單位能夠良性運行，有利于水利事業的發展，只有這樣，改革才能順利推進。二是改革的重點要放在改革體制、建立機制上。在體制上，要區分水管單位性質，給各類水管單位準確定位，落實經費渠道；在機制上，要通過科學、合理地定崗、定編，管養分離，以及深化人事、分配制度等改革，完善內部運行機制。三是改革要實事求是，因地制宜，因類制宜，不搞一刀切。全國水管單位眾多，種類不一，情況千差萬別，必須堅持分類指導的改革原則，制定相應的分類指導政策，重點明確各類水管單位管理運行維護經費來源渠道，只有這樣改革方案才具有可操作性。四是抓緊做好改革配套的基礎工作。如《水利工程運行養護修理崗位設置及定額編制》是公益性水利工程向財政申請事業經費的基礎，是水管單位控制人員數量和提高人員素質的重要依據，必須抓緊做好這方面的工作。五是改革方案要體現既積極又穩妥的原則。改革方案需要反復地探索和研究，并在實踐中不斷檢驗和完善。各地在改革中應及時總結好的經驗和思路，先試點后推廣，選擇有條件的水管單位進行改革試點，跟蹤研究，解剖分析，通過試點對改革方案再修訂、再完善，使改革方案更符合實際，更具有可操作性，以典型帶動全面。同時要正確處理“改革、發展、穩定”的關系。精簡管理人員是水管單位改革的一項重要內容。要立足自我進行人員內部消化，通過大力開展多種經營及社會化服務，做好職工的轉崗分流工作。對此，各級政府和水行政主管部門要給予足夠的支持和關注。六是改革要爭取各方面的支持。水管單位體制改革涉及面廣，與計劃、財政、人事編制、社會保障等多個部門工作相關，需要做大量的協調工作。要加大宣傳力度，在統一水利系統內部認識的基礎上，向社會各界開展宣傳工作，爭取有關部門的理解和支持。