(編者按:近日，水利部副部長張基堯就流域機構作為流域控制性水利工程中央投資出資人代表問題接受了中國水利報記者采訪。現將張基堯副部長的談話記錄整理如下。
　　流域機構作為流域控制性水利工程中央投資出資人代表十分重要。我們認為，看待這個問題，既要著眼于社會主義市場經濟體制的要求，又要滿足于水資源統一管理的要求，充分看到水資源的特殊性，以及流域機構在流域水資源管理中的特殊地位，特別要針對我國面臨的水資源形勢，著眼于統籌解決我國三大水問題，保障經濟社會可持續發展。)
　
　
　　一、水資源的特殊性決定了水資源宏觀調控是政府管理和控制的公共服務領域

　　水是基礎性的自然資源，又是戰略性的經濟資源。作為基礎性的自然資源，水資源表現為四個基本特征：一是不可替代性。水是生命之源，是地球上一切生物賴以生存和發展的物質基礎。隨著經濟社會的發展，水已逐步從農業的命脈發展成為工業的命脈、城市的命脈和整個國民經濟的命脈，深刻地影響著社會經濟生活的每一個方面，直接關系國家經濟安全和社會穩定發展。二是時空分布的不均勻性。這一點在我國尤其突出，年內降雨主要集中在夏季，大部分地區汛期連續4個月降雨占全年的70％左右；從空間上看，我國北方尤其是西北地區水資源短缺。三是流域性。流域性是水資源分布的地域特征，在其區域內，無論是地表水還是地下水，均以流域的地形地貌和地質條件為依托，形成自然水系。如果不是人為的跨流域調水，流域的水資源是獨立的。水資源的流域特征決定了各種水事活動基本上以流域為單元進行。四是水資源使用的后期效應性。幾乎各種行業由于水資源利用而相關的經濟活動，都會直接地或間接地對水體造成污染，如果不采取對策措施，將會造成水環境惡化，影響人類賴以生存的生態與環境。
　　作為戰略性的經濟資源，水資源是稀缺的資源，具有自然壟斷性，不可能完全靠市場進行有效配置。首先，水資源交易很大程度上受時空等自然條件的限制，跨流域或地域流動的成本很高，難以在各個水事活動領域完全遵循投入產出的市場價值規律。其次，水關系到國計民生，水價涉及到各行各業，直接影響到人民群眾的生活水平，水價的制定不可能完全由市場競爭來決定。
　　由于水資源的這些基本的自然特性和經濟特性，水資源在經濟社會發展中具有特殊重要的地位，水資源的配置不可能完全由市場來實現，而要由國家在一個流域或跨流域實施宏觀調控，因此世界各國均把水資源作為政府管理和控制的公共服務領域。


　　二、國務院授權的流域機構作為中央水利投資出資人代表管理的水利工程，是對國民經濟和社會發展有重大影響的以公益性為主的流域控制性工程


　　水利工程的作用主要有三個方面：一是保障經濟、社會、生態協調發展安全的社會服務功能，體現的是社會效益，如保障社會的飲水安全、防洪安全和生態安全；二是參與實施水資源配置的管理功能，如流域內或跨省區的水資源調配等；三是直接進入生產領域的經濟功能，體現的是直接的經濟效益，如水利發電和城市供水等。從性質上來說，水利工程一般分為三類：即公益性、準公益性和經營性水利工程。公益性水利工程是指僅僅具有社會服務和管理功能，提供的是社會效益的水利工程，如堤防工程、水源工程等。這類工程不能通過市場經營得到直接的經濟回報。準公益性水利工程是指以社會服務或管理功能為主，并兼有經濟效益的水利工程，如以防洪、灌溉為主兼有發電等經濟功能的水利工程。經營性水利工程是指以經濟功能為主、產生直接經濟效益的工程，如水利發電、城市供水等。經濟功能強大但同時又兼有管理功能的水利工程，如果其管理功能在流域水資源統一管理中不可缺少，應視為準公益性工程。根據在流域水資源管理中的地位和作用，水利工程又可分為流域控制性水利工程和一般性水利工程。
　　國務院批準設立的流域機構作為中央水利投資出資人代表管理的水利工程，是對國民經濟和社會發展有重大影響的以公益性為主的流域控制性工程。它具有以下資產特征：一是以公益性服務為主的資產。從功能上講，它提供的主要是公共服務或準公共服務，如防洪、減淤、農業灌溉、生態保護等。二是代表流域公共利益或具有協調省際間矛盾的作用。這種資產往往是涉及多省區共同利益和需要協調省區矛盾，比如南水北調工程。三是對全流域水資源的優化配置和確保流域水資源各種功能發揮具有十分重要作用的資產。四是具有外部效益內部化功能的資產，即犧牲自己的效益，維護社會、公眾利益。


　　三、流域機構作為中央水利投資出資人代表管理流域控制性工程是水資源統一管理、工程公益性功能發揮和協調各種矛盾的需要


　　我國水的問題十分突出，水多、水少、水臟等三大水問題成為各個流域管理上所共同面對的主要問題。如黃河上游水土流失嚴重，下游是舉世聞名的地上懸河，因而洪水危害十分嚴重，水資源嚴重不足，水土流失嚴重和水污染加劇。海河，水資源供需矛盾十分突出，水資源利用率已達90％以上，海河下游有河皆干、有水皆污，恢復下游生態成為海河流域的首要任務。長江，除了有與其他流域共存的問題外，如何確保三峽水利樞紐投入運行后不因河勢變化出現安全問題，如何確保南水北調的水質、水量，并有效保護下游和入海口的生態等也是流域管理要解決的重大問題。解決這些問題流域機構具有不可替代的作用。
　　流域機構要保證流域防洪安全、用水安全，保護流域生態環境，實現水資源的可持續利用，在充分運用法律的、行政的和市場的手段的同時，由流域機構作為中央水利投資的出資人代表管理流域控制性水利工程是必要的，也是難以代替的。流域機構作為中央水利投資的出資人代表：
　　一是流域水資源統一管理的需要。在我國水資源問題日益嚴重的形勢下，水資源管理必須更多地從社會公益性需求出發，從人類的基本需求出發，從生態系統需求出發，不僅要考慮經濟發展用水，城鄉生活用水，還要考慮防洪安全，考慮生態用水、環境用水，從總量上、空間上、時間上針對不同性質水的需求，對水資源進行合理配置。流域機構只有對流域控制性工程的多種功能統籌規劃和管理，才能使水資源得以科學合理利用。如防止黃河斷流、保證下游灌溉用水，需要流域機構對小浪底、萬家寨這樣的控制性工程進行調度，犧牲樞紐工程的發電效益保證下游的供水安全和生態安全；實現黑河省界的合理分水，需要流域機構對正義峽這樣的樞紐工程進行直接運行集納上游來水，集中下泄輸水等。
　　二是保證流域控制性工程社會公益性功能充分發揮的需要。與發電為主、兼具防洪效益的水電站相比，流域控制性工程的多目標性，使得其社會公共利益目標與自身經濟利益目標相互影響，相互排斥。要處理好兩者的關系，其調度管理復雜。如果流域機構不直接管理這些工程，而由企業經營的話，企業由于追求自身經濟效益最大化，必然對社會公共利益的發揮造成影響。
　　三是協調解決工程立項建設和管理中各種矛盾的需要。流域控制性工程的建設對于全流域水資源的合理配置是必要的，但對上下游、左右岸地區的影響有正面的，也有負面的，工程的立項建設和管理中需要協調的矛盾多而且十分復雜。在工程立項建設階段，由流域機構作為中央水利投資的出資人代表負責建設流域控制性工程，由于它的流域管理責任和公正地位能夠得到各利益主體的接受，各種矛盾容易協調處理。如果由哪一方利益主體或企業組織建設，困難均很大。在工程調度管理階段，流域控制性水利工程的興利除害的功能是為流域內各地區和各利益主體服務的，首先考慮全局的利益。流域機構代表國家對水資源進行調配和省際水事糾紛的調處，不僅具有權威性，而且比較超脫，具有公正性。


　　四、流域機構作為中央水利投資出資人代表管理流域控制性工程符合國家有關政策和社會主義市場經濟體制改革的要求


　　國務院轉發的《關于加強公益性水利工程建設管理的若干意見》（國發200020號）指出：“水利工程建設項目劃分為中央項目和地方項目。中央項目由水利部（或流域機構）負責組織建設并承擔相應責任，地方項目由地方人民政府組織建設并承擔相應責任。”這里，國務院充分考慮到以公益性為主的重大水利基礎設施對國民經濟和社會發展的重大意義，把建設與管理的責權授予水利部（或流域機構）和地方政府。
　　經國務院和中編委有關領導同意，中央機構編制委員會辦公室印發的《關于印發＜水利部派出的流域機構的主要職責、機構設置和人員編制調整方案＞的通知》中明確：“流域機構按照規定或授權負責具有流域控制性的水利項目、跨省（自治區、直轄市）重要水利項目等中央水利項目的建設與管理，組建項目法人；按照規定或授權負責具有流域控制性的水利工程、跨省（自治區、直轄市）水利工程等中央水利工程的國有資產的運營或監督管理。”
　　由國務院體改辦組織、目前已基本定稿的水利工程管理體制改革方案中也指出，對國民經濟有重大影響的水資源綜合利用及跨流域（指全國七大流域）引水等水利工程，由國務院水行政主管部門負責管理，一個流域內跨省（自治區、直轄市）的骨干水利工程由流域機構負責管理。
　　同時，流域機構作為中央水利投資的出資人代表管理流域控制性水利工程符合建立公共財政和投融資體制改革的原則。按照公共財政理論和投融資體制改革的精神，政府投資應符合國民經濟和社會發展中長期規劃和國務院確定的經濟工作重點的要求，主要用于公共事業和公共基礎設施建設。按照中央與地方的事權劃分，中央水利投資主要用于流域性的、跨省區的、以公益性為主的大型骨干工程建設，以及對貧困地區水利工程的支持。從中央水利投資的實際情況來看，1998年至2001年，國家共投入水利中央資金1365億元，其中防洪工程占近80％，其余的為灌區改造工程、水土保持工程、重點水源工程等，基本上全部為公益性投資。在中央水利投資中，地方項目占65％，投資可定性為中央對地方水利工程的支持；中央項目占35％，主要為黃河小浪底工程、黃河下游治理工程、長江干堤隱蔽性工程、治淮治太工程等屬于中央事權范圍的大江大河整治工程。由流域機構作為這些工程的中央投資的出資人代表，可以對工程建設和運行起到積極的保障作用。


　　五、從各國的實踐來看，流域機構作為中央水利投資出資人代表管理流域控制性工程是可行的


　　按照西方國家占主流的福利經濟學的觀點，政府提供的社會公共產品和服務不一定要由政府自己生產和提供，要盡可能發揮社會專業化資源的優勢，通過委托生產，取得最佳效益。目前西方國家的社會公共福利由政府自己生產的比重越來越小，大部分改由私人公司提供。在美國連監獄等過去純政府事務，現在也可委托私人公司管理。這是一個大的趨勢。但在水資源的管理問題上，由于涉及到防洪、供水安全和生態問題，經過近百年的探索，西方國家幾乎采用了本質相同的管理模式，即以流域為單元，以流域管理委員會、流域管理局、流域性公司等形式代表政府在流域行使水資源統一管理的職能，同時還承擔流域內水利工程項目的建設和運行管理。通過政府直接參與水資源開發利用和管理，取得了很好的社會效益和經濟效益。比較典型的有：
　　1．美國田納西流域管理局。為解決田納西流域長期水土流失、洪澇災害，改變流域內貧窮落后的面貌，1933年，當時的羅斯福總統把田納西流域綜合開發作為實施新政的重要內容，促使國會通過田納西流域管理法，設立田納西流域管理局，負責流域水資源的統一管理和綜合開發利用。田納西流域管理局是一個既擁有政府機關的權力，又具有私人企業靈活性機構，局長直接由總統任免。經過60多年的努力，田納西流域管理取得了舉世矚目的成就。其中在干支流上建設了43座水庫，總庫容290億立方米，防洪效益顯著；電力裝機超過3000萬千瓦，航運發達，1980年貨運量達85億噸公里。
　　2．日本水資源開發公團。日本水資源開發公團是日本國專門進行水資源開發利用的非企業的國有經濟實體。主要承擔六個流域水利工程的設計、施工和運行管理。著名的琵琶湖綜合開發工程就是由日本水資源開發公團建設和管理。


　　六、流域機構工程資產管理方案


　　目前我國高于30米的已建和在建大壩共有4700余座，其中裝機在5萬千瓦以上的水利樞紐近300座。這些樞紐絕大部分由地方或電力部門管理，目前由流域機構直接管理的流域控制性工程僅有15座（已建的8座，在建7座）。其中黃河流域5座，長江流域4座，海河流域2座，松遼流域2座，淮河流域1座，珠江流域1座。已建項目水電裝機185．7萬千瓦，在建工程水電總裝機420萬千瓦。
　　流域機構作為中央水利投資出資人代表對流域控制性工程的管理方案如下。
　　1．對于中央單獨出資的項目，可組建具有獨立法人資格的、直屬流域機構的流域控制性工程管理單位，按照政事企分開的原則，負責工程的建設、管理和運行。首先，嚴格定員定編。工程管理單位的編制由編制主管部門會同財政和水行政主管部門核定。其次，實行收支兩條線。流域機構對經營性較強的流域控制性工程管理單位在財務上實行收支兩條線管理。明確經營目標，合理核定費用支出標準。對于公益性強、經營效益少，經營收入不足以彌補支出的，由國家財政支持；對于經營性收入除彌補管理運行費用支出外，還有剩余的部分，上繳國家財政或經國家財政監審，交流域機構，專項用于經批準的流域水資源的開發、利用、保護和綜合治理。第三，改革內部管理體制和運行機制。在工程建設上嚴格實行“三制”，在工程管理上積極推行管養分離，逐步把工程的維修、養護推向市場，通過招標的方式選擇社會專業隊伍負責維護工作，提高工程管理水平，降低運行管理成本。對經營性單位在管理單位內實行企業化管理。
　　2．對于由中央和地方共同出資建設的項目（一般經營收入大于支出），中央出資由流域機構作為出資人代表之一，按照公司法的規定建立法人治理結構，規范化運作。中央投資收益上繳國家財政或專項用于流域水利建設與管理。
　　另外，對于流域機構管理的一般性工程資產，建議按照政事企分開的原則，按照正在制定的《水利工程管理體制改革實施意見》的有關規定管理。