本報記者　李建章
　　9月17日，國務院辦公廳轉發了國務院體改辦關于《水利工程管理體制改革實施意見》，這是我國水利工作的一件大事，是水利工程管理工作的重要里程碑。日前，本報記者就如何學習領會和貫徹《實施意見》采訪了水利部副部長張基堯。
　　記者：國務院為什么要發布《實施意見》？有什么重要意義？
　　張基堯：新中國成立50多年來，在黨和政府的領導下，我國各族人民堅持不懈大搞水利建設，建成了一大批水利工程設施，形成了數千億元的水利固定資產，初步建成了防洪、排澇、灌溉、供水、發電等工程體系，在抗御水旱災害，保障經濟社會安全，促進工農業生產的持續穩定發展，保護水土資源和改善生態環境等方面發揮了重要作用。但是，長期以來，水利工程管理中也存在著體制不順、機制不活、經費短缺、機構臃腫、管理粗放等問題。這些問題導致了大量水利工程老化失修，效益嚴重衰減，嚴重影響了水利工程的安全運行和水利隊伍的穩定，給國民經濟和人民生命財產安全帶來極大的隱患。這些弊端如不解決，國家近年來投入巨資新建的大批水利設施將難以發揮社會、經濟效益。對此黨中央、國務院領導高度重視，李嵐清副總理、溫家寶副總理等都作出重要批示，要求國務院體改辦、水利部等部門加強水管體制改革研究，盡快提出改革方案。按照國務院領導指示精神，國務院體改辦和水利部、國家計委、財政部、中編辦等密切配合，加緊研究，經過一年多努力，向國務院提出了《水利工程管理體制改革實施意見》（送審稿）。經國務院批準，國務院辦公廳轉發了這一《實施意見》。《實施意見》的發布實施，是我國水利工作的一件大事，是水利工程管理工作的重要里程碑，是加強水利工程管理的體制保障。認真貫徹落實《實施意見》，全面推進水管體制改革，逐步建立起符合我國國情、水情，充滿生機活力的水利工程管理體制和運行機制，無論是對加強水利工程管理，還是對促進水利事業的發展都有著十分重要的現實意義和深遠的歷史意義。
　　記者：《實施意見》主要內容是什么？
　　張基堯：《實施意見》明確提出水管體制改革的目標是：通過深化改革，力爭在3至5年內，初步建立符合我國國情、水情和社會主義市場經濟要求的水利工程管理體制和運行機制。為此，針對我國水利工程管理中的突出問題，《實施意見》對明確權責、規范管理，界定水管單位類別和性質、嚴格定編定崗，推行管養分離、嚴格資產管理，理順水價形成機制、強化水費計收，規范財政補助、嚴格資金管理，妥善安置分流人員、切實落實社會保障措施等方面作了具體規定。同時，《實施意見》還要求，推進水管體制改革，要正確處理好水利工程社會效益與經濟效益的關系，工程建設與管理的關系，責、權、利的關系，改革、發展、穩定的關系以及近期目標與長遠發展的關系。
　　記者：為什么要對水管單位進行分類定性？在規范財政支付方面作了哪些規定？
　　張基堯：對水管單位進行分類定性，是財政制度改革、規范財政支付范圍和方式的需要。《實施意見》根據水管單位承擔的任務和收益情況，把水管單位分為三類并分別作了定性：純公益性水管單位，定性為事業單位；準公益性水管單位，依水管單位的收益情況定性為事業單位或企業；經營性單位，定性為企業。
　　關于財政支付范圍和方式，《實施意見》規定，純公益性水管單位其編制內的在職人員經費、離退休人員經費、公用經費等基本支出由同級財政負擔牞工程日常維修養護經費在水利工程維修養護歲修資金中列支牞工程更新改造費用納入基本建設投資計劃，由計劃部門在非經營性資金中安排。事業性質的準公益性水管單位，除其編制內承擔公益性任務的在職人員經費、離退休人員經費、公用經費等基本支出以及公益性部分的工程日常維修養護經費等項支出由同級財政負擔外，經營性部分的工程日常維修養護經費由水管單位負擔，更新改造費用在折舊資金中列支，不足部分由計劃部門在非經營性資金中安排。企業性質的水管單位其所管理的水利工程的運行、管理和日常維修養護資金由水管單位自行籌集，財政不予補貼。
　　記者：《實施意見》關于水價和水費計收作了哪些規定？
　　張基堯：水費是水管單位的主要收入來源，按照市場規則合理制定水價是確保水利工程良性運行的重要前提。針對目前水價嚴重偏低和水費計收困難的現狀，《實施意見》對改革水價形成機制及其計收辦法作了規定。
　　《實施意見》重申了農業用水和非農業用水的定價原則，并提出針對不同地區經濟社會發展水平及水利工程供水成本的差異，改革目前由省級價格主管部門統一制定農業水價為市縣提出方案，報省級價格主管部門批準。
　　目前，工農業水價普遍偏低，相對而言，農業水價更低。但從現實情況看，近期大幅度提高農業水價困難較大。因此，《實施意見》提出，農業用水水價應小步調整、逐步到位，當前的重點是強化水費計收、提高水費計收率。各地在實施過程中，要針對農業水價低，水費計收中間環節多，截留、挪用和搭車收費等問題，在減少中間收費環節上下工夫。一些地方的實踐表明，積極培育農民用水合作組織是一種有效的方式，這樣做一是可以使用水農戶參與管理，加強對水管單位的監督，提高水費收取的透明度，做到水務公開；二是可以減少收費環節，降低用水成本，減輕農民負擔；三是可以提高繳費率，增加水管單位的收費收入，在一定程度上減輕各級財政的負擔。同時，要按照水法的規定盡量創造條件，推進由按畝計收收費向按方計量、按量收費轉變，以促進農業的節水。
　　記者：《實施意見》為什么要對水管單位提出實行管養分離？如何進行？
　　張基堯：長期以來，水管單位管養一體，職責不清，機構臃腫，經費混用，導致有限的經費主要用于養人，維修養護經費嚴重不足，工程養護水平低。為提高維修養護水平，降低運行成本，使工程管理和維修養護適應市場經濟的要求，《實施意見》提出，要積極推行水利工程的管理和維修養護分離。
　　對于水利工程管養分離的改革，可以分別情況選擇不同的方式進行。一種方式是分三步走：第一步，在水管單位內部實行管理和維修養護機構、人員、經費分離，對維修養護實行內部合同管理，維修養護部門實行企業化運作；第二步，將維修養護部門轉變為企業，與水管單位分離，但仍以承擔原單位的養護任務為主；第三步，將工程維修養護業務從所屬水管單位徹底剝離出來，獨立或聯合組建專業化養護企業，水管單位通過招標方式擇優確定維修養護企業，水利工程維修養護工作全面實現社會化、市場化和專業化。另一種方式是一步到位、徹底分開，但考慮到水利工程的維修養護工作要完全實現社會化、市場化和專業化需要一個過程，因此，應視財力保障情況決定。
　　這兩種方式都是可行的，前提是各級財政應保證水利工程維修養護資金的足額撥付。在財政資金尚未足額到位的情況下，各地可按第一種方式先走第一步，即在水管單位內部實行管理和維修養護機構、人員、經費分開，對維修養護任務實行內部合同管理，為最終實行管養分離創造條件。
　　水利部將根據改革進展情況，適時制定水利工程維修養護單位的資質標準、水利工程維修養護定額等有關規定，努力創造條件，積極培育維修養護市場，構建市場主體，規范市場秩序，以確保水利工程管養分離的順利實施。
　　記者：《實施意見》對規范水管單位開展多種經營活動作了相應規定，對此如何看待？對《實施意見》中安置分流人員的有關規定應如何理解？
　　張基堯：水管單位開展多種經營活動是歷史的產物。從理論上講，水管單位中，承擔防洪、除澇等公益性任務所需的各項支出應由財政全額負擔，承擔供水、發電等經營性任務的經費應由收取的水電費中支付。但是，長期以來，由于財政資金不到位，約有1／3的純公益性水管單位沒有任何財政撥款，加上水價偏低，水費收取難，為了解決人員工資和工程運行維護經費的不足，水管單位不得不開展多種經營活動。實踐證明，多種經營對彌補水管單位經費不足，穩定職工隊伍，保證水利工程的安全運行起到了重要作用。但也存在對多種經營管理不規范等問題。為規范水管單位的多種經營活動，確保水利工程的安全良性運行，《實施意見》對水管單位開展多種經營活動作了相應規定。但是，據此就認為水管體制改革后，水管單位不能再開展多種經營活動的觀點是片面的，甚至是危險的，如果處理不當，將會影響水管單位的穩定，乃至整個水管體制改革的順利推進。改革要有一個過程，有的地方財政資金以及對水管單位的有關扶持政策難以一步到位，即使到位后，今后改善職工的福利條件、穩定職工隊伍，在一定程度上仍然要靠發展水利多種經營。另外，開展多種經營是水管單位安置分流人員的重要途徑，大力開展多種經營，是保證水管體制改革順利推進的重要措施。
　　對純公益性水管單位，在財政資金到位后，不再從事以營利為目的的經營性活動是合理的，但為了保障堤防安全、改善生態環境，防止水土資源閑置和浪費，在水利工程管理范圍內，利用水土資源優勢，可以采取多種方式發展一些種植業、養殖業。
　　對定性為事業單位的準公益性水管單位，利用自身的水土資源、電力資源、人才資源和基礎設施等開展的諸如種植、養殖、旅游、餐飲、加工制造、冶煉、技術咨詢、房地產等均應視作是與水利工程有關的多種經營項目，不在限制之列。而受到限制的只是那些在異地投資興辦的、與水利工程毫無關系的項目。但是，水管單位對多種經營項目要規范管理，內部要實行事、企分開，有條件的單位可以在明晰產權的基礎上，以資產為紐帶，變直接管理為產權管理。
　　目前，水管單位機構臃腫是管理成本高、運營效率低的一個重要原因。《實施意見》把精簡富余人員作為改革的一項重要內容，要求各級水行政主管部門和水管單位要在定編定崗的基礎上，廣開渠道，妥善安置好分流人員。人員分流的主要途徑有：利用水土資源優勢大力開展多種經營、鼓勵職工自謀職業、水管單位興辦的社會職能機構和人員整體剝離、符合國家規定的允許提前退休等。其中，特別要注意利用水管單位的水土資源優勢，大力開展多種經營項目，努力安置分流人員。水管單位人員分流要立足于內部消化。對于少數水管單位由于水土資源缺乏，不具備開展多種經營的條件，依靠自身能力不能全部安置的，當地水行政主管部門要統籌安排，幫助這些水管單位妥善安置分流人員。
　　記者：《實施意見》發布后，水利部門應如何組織貫徹實施？近期有哪些具體措施？
　　張基堯：水管單位存在的問題是長期積累形成的，水管體制改革涉及到全國47萬多水管單位職工的切身利益，改革過程中必然會遇到一些困難和問題。《實施意見》的貫徹落實，既需要水利部門內部工程管理、農水、計劃、財務、人勞等相關部門的相互配合和分工負責，又需要各級政府及其財政、計劃、社保、編制等有關部門的理解與支持，溝通協調的任務十分繁重。因此，各級水行政主管部門和各有關單位要充分認識水管體制改革工作的重要性、艱巨性和復雜性，要把水管體制改革作為一項重要工作來抓，采取切實措施抓緊、抓好。當前重點要抓好以下幾方面的工作：
　　一要提高認識，加強領導。為切實加強對水管體制改革工作的領導，各省、自治區、直轄市水利（水務）廳（局）和有改革任務的流域機構，要成立由廳（局、委）領導掛帥的水管體制改革領導小組，并明確專門的辦事機構和專職人員，切實做到領導到位、組織有序、措施得力、穩步推進。
　　二要認真學習，大力宣傳。全面貫徹落實《實施意見》，首先要深入學習、廣泛宣傳《實施意見》，提高廣大職工對貫徹落實《實施意見》重要意義和緊迫性的認識，樹立改革意識，為改革營造良好的氛圍。
　　三要制定方案，抓緊落實。各省、自治區、直轄市要結合本地實際，制定《實施意見》的具體實施方案。實施方案的制定要實事求是、因地制宜；方案要切實可行；確立的目標任務通過努力要能夠做得到，切不可脫離實際和急于求成。總之，實施方案一定要具有可操作性。
　　四要搞好試點，全面推進。各省、自治區、直轄市要分別不同地區、不同類型選擇一定數量具有代表性的水管單位，作為改革的試點單位，進行跟蹤研究。通過改革試點，研究改革措施，積累改革經驗；對改革中出現的新情況、新問題，要及時研究、及時處理；對改革中發現的好經驗、好做法，要及時宣傳、及時推廣。通過改革試點，實現“以點帶面”和“以點促面”，全面推進本地區的水管體制改革工作。
　　五要抓緊各項改革配套的基礎工作。《水利工程管理單位定崗標準》和《水利工程管理單位費用編制規定和定額》是《實施意見》的重要配套文件，是今后有關部門核定水利工程管理單位崗位、人員和經費的基本依據。水利部正在抓緊組織編制，爭取盡早出臺。
　　張基堯副部長還表示，水管體制改革是一項重要而艱巨的工作，離不開新聞輿論部門的支持，希望各新聞單位能關注改革，注意發現典型、宣傳典型，為水管體制改革營造良好的輿論環境。