2000年10月22日，汪恕誠部長在中國水利學(xué)會第一屆學(xué)術(shù)年會暨七屆二次理事會上作了《水權(quán)和水市場---談實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟手段》的重要論述。汪部長講話發(fā)表后，立即在水利系統(tǒng)乃至社會上引起反響，各界人士分別發(fā)表文章，從不同角度展開討論。2001年2月10日，《中國水利報》登載了浙江東陽-義烏水權(quán)轉(zhuǎn)讓的消息和調(diào)研報告，《人民日報》《經(jīng)濟日報》、中央電視臺等各大媒體紛紛報道這一消息，進一步在社會上引起了更大關(guān)注，許多專家、學(xué)者、記者通過報刊，或開會研討等各種方式對水權(quán)與水市場發(fā)表看法。

　　大家普遍認為，水資源緊缺已經(jīng)成為21世紀我國社會經(jīng)濟發(fā)展的重要制約因素，通過水資源的優(yōu)化配置，提高水資源的利用效益，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用是我國水利工作的首要任務(wù)。建立和完善我國的水權(quán)制度，明晰水資源產(chǎn)權(quán)，實行資源有償使用制度，建立一個利用市場手段和政府宏觀調(diào)控的水市場，是實現(xiàn)我國水資源優(yōu)化配置的必然要求，有利于水的利用從低效益的經(jīng)濟領(lǐng)域向高效益的經(jīng)濟領(lǐng)域調(diào)整；有利于推進節(jié)約用水，提高水的利用率，調(diào)整供需矛盾；有利于增加水利投入，推進水資源的開發(fā)利用。因此，水權(quán)和水市場的討論和實踐，既是水利改革適應(yīng)市場機制的需要，同時也是水利適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的必然結(jié)果。

　　為進一步促進水權(quán)、水市場方面的理論探討，現(xiàn)將近期討論中的主要觀點及實踐探索情況綜述如下：

　　主要觀點

　　一、關(guān)于水權(quán)

　　討論中普遍認為，長期以來我國用計劃手段配置資源，水資源產(chǎn)權(quán)主體混亂，缺乏流轉(zhuǎn)制度，是水資源配置效益低下的關(guān)鍵原因。隨著水資源緊缺的日益嚴重，各國包括市場經(jīng)濟國家都普遍通過立法規(guī)定水資源為公共所有，并完善水權(quán)制度，實行水資源所有權(quán)與使用權(quán)分離、水資源的有償使用和轉(zhuǎn)讓等，以優(yōu)化水資源配置，提高水的利用效率，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對水的需求。

　　水權(quán)，也稱水資源產(chǎn)權(quán)，是以所有權(quán)為基礎(chǔ)的一組權(quán)利。從民法意義上來講，所有權(quán)是財產(chǎn)權(quán)的一種，它包括4項權(quán)能，即占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)。水資源產(chǎn)權(quán)，或水權(quán)，是水資源所有權(quán)、水資源使用權(quán)、水產(chǎn)品與服務(wù)經(jīng)營權(quán)等與水資源有關(guān)的一組權(quán)利的總稱。水資源的國家所有制決定了水資源管理和保護的主體是國家，對所有權(quán)各項權(quán)能的行使決定了中央政府可以主導(dǎo)流域內(nèi)地區(qū)間水的分配，可以實施跨流域和跨地區(qū)之間的調(diào)水工程，可以采取行政的、經(jīng)濟的等各種手段來保護、管理水資源。國家可以通過行使使用收益權(quán)，通過建立水資源有償使用機制，而將使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給市場主體，并可以允許市場主體依法進行使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn)。

　　市場經(jīng)濟體制下，實行多渠道、多層次投資開發(fā)利用水資源，加強水權(quán)、產(chǎn)權(quán)管理，實行所有權(quán)與使用權(quán)分離，實行資源有償使用和轉(zhuǎn)讓，有利于促進經(jīng)營者和使用者對資源的合理開發(fā)利用，提高資源利用的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。因此建立水權(quán)制度是水利改革的重要內(nèi)容。

　　有專家提出水權(quán)包括政治權(quán)力和財產(chǎn)權(quán)利，人們的基本生活用水是一種基本權(quán)利，水資源的所有權(quán)和分配權(quán)是一種政治權(quán)力，水權(quán)同時包括經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)利。

　　二、關(guān)于水市場和水權(quán)轉(zhuǎn)讓

　　1．建立水市場是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇

　　實現(xiàn)水資源的合理配置和可持續(xù)利用，就必須有效地推進水市場的建立，并使其不斷完善。長期以來，我國的水資源配置一直采用計劃經(jīng)濟的手段。因權(quán)屬不明確，交易難以實現(xiàn)，市場也就沒有形成。水資源開發(fā)利用主體在資源的使用上往往以"取水最大化"為目標，使資源浪費與短缺并存，人與環(huán)境爭奪資源而帶來嚴重的生態(tài)問題。造成上下游、左右岸之間在用水上的矛盾。要實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，就要在節(jié)水的基礎(chǔ)上促進水資源從低效益用途向高效益用途轉(zhuǎn)移，就必須培育和發(fā)展水市場，允許水權(quán)交易。

　　《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》指出，十五期間"要打破部門、行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖，進一步放開價格，發(fā)揮市場在資源配置和結(jié)構(gòu)調(diào)整中的基礎(chǔ)性作用。繼續(xù)發(fā)展商品市場，重點培育和發(fā)展要素市場，促進生產(chǎn)要素合理流動"。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，水市場必然要在水資源的配置中發(fā)揮基礎(chǔ)作用。

　　2．我國水市場是一種準市場

　　胡鞍鋼同志在《轉(zhuǎn)型期水資源配置的公共政策--準市場和政治民主協(xié)商》一文中談到，在現(xiàn)實轉(zhuǎn)型期條件下，我國的水市場只能是一個準市場，所謂準市場是指流域水資源在兼顧上下游防洪、發(fā)電、航運、生態(tài)等其他方面需要的基礎(chǔ)之上，兼顧各地區(qū)的基本用水需求，部分多樣化用水市場化，在上下游省份之間、地區(qū)之間和區(qū)域內(nèi)部按市場化加以配置，這是一個完整的、宏觀和微觀相結(jié)合的供水水資源市場。

　　水市場的建立應(yīng)該有幾條原則：第一，要認識到水是商品，是有價的；第二，水權(quán)是有價的，是為實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置和可持續(xù)利用服務(wù)的；第三，水權(quán)是可以轉(zhuǎn)讓、可以交易的；第四，通過核算，通過協(xié)商，最后由政府來定價。

　　水資源的分配是一種利益分配，既可以通過市場也可以通過非市場來解決，但單獨哪一種方式都不能有效解決，水資源的配置方案不僅僅需要技術(shù)上、經(jīng)濟上的可行性，更重要的是政治上的可行性。通過對流域水資源配置的經(jīng)濟機制和利益機制的分析，積極引入既不同于傳統(tǒng)"指令配置"也不同于"完全市場"的"準市場"。準市場的實施由"政治民主協(xié)商制度"和"利益補償機制"等輔助機制來保障，以協(xié)調(diào)地方利益分配，達到同時兼顧優(yōu)化流域水資源配置的效率目標和縮小地區(qū)差距、保障農(nóng)民利益的公平目標。流域統(tǒng)一管理應(yīng)和"準市場"、"地方政治民主協(xié)商"有機結(jié)合，通過不斷的制度創(chuàng)新和制度變遷，形成比較成熟有效的新的流域水分配、水管理模式，并逐步以法律法規(guī)的形式固定化。

　　由于我國正處在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型期，地方政府作為用水戶利益的代表和水權(quán)的代表者，水市場只是在不同地區(qū)和行業(yè)部門之間發(fā)生水權(quán)轉(zhuǎn)讓行為的一種輔助手段。表現(xiàn)在不同地區(qū)和部門在進行水權(quán)轉(zhuǎn)讓談判時引用市場機制的價格手段，而這樣的市場只能是由國務(wù)院水行政主管部門或其派出機構(gòu)---流域水資源委員會來組織。

　　準市場確立的交易主體是地方政府，主要涉及的是流域內(nèi)地區(qū)間水資源的分配問題。也有專家認為，政府不能成為水市場的主體，而只能是水資源的管理和保護者。

　　3．水價是優(yōu)化水資源配置的重要手段

　　在資源短缺的情況下，用水者取得水權(quán)要付出代價，即取得水權(quán)的機會成本。這個代價包括其他用水者和其他用水類別減少用水的損失。只有包括資源水價的水價，才是完整的水價，否則就沒有反映用水的全部機會成本，水價就不能正確引導(dǎo)資源配置。

　　通過調(diào)整水價來配置水資源，是依靠經(jīng)濟杠桿，通過調(diào)整人們的經(jīng)濟利益關(guān)系來自覺調(diào)整用水數(shù)量和結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置。商品水價包括三個部分，即資源水價、工程水價和環(huán)境水價。其中工程水價相對固定，環(huán)境水價比較穩(wěn)定，資源水價作為取得水權(quán)的機會成本，受到需水結(jié)構(gòu)和數(shù)量、供水結(jié)構(gòu)和數(shù)量、用水效率和效益等因素的影響，不斷變化。不同的用水戶，在不同地區(qū)的不同時間，使用不同水源的不同量的水，其資源水價是不同的。根據(jù)水資源和經(jīng)濟社會發(fā)展情況主動調(diào)整資源水價，就能引導(dǎo)人們自覺調(diào)整用水結(jié)構(gòu)和數(shù)量，實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。

　　4．水權(quán)的初始配置是水權(quán)制度的關(guān)鍵點和難點

　　配置初始水權(quán)，就是將水資源使用權(quán)按照一定的原則分配給開發(fā)利用者。通過水資源總體規(guī)劃和水資源配置方案，在不同地區(qū)之間實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。合理界定水權(quán)，是水資源合理利用的基礎(chǔ)，也是完善水市場的前提。一些專家提出，由于水資源的特性和水資源作為商品的特性，決定了水權(quán)的界定不同于一般的資產(chǎn)，它必須遵循以下基本原則。

　　第一，可持續(xù)利用原則。水是國民經(jīng)濟發(fā)展的重要資源，是社會可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和基本條件，它的過度開發(fā)和水環(huán)境的破壞，必然削弱水資源支持國民經(jīng)濟健康發(fā)展的能力，并且威脅后代人的生存和發(fā)展，所以，在水權(quán)界定中，水資源可持續(xù)利用原則必須加以貫徹和實施。

　　第二，公平與效率兼顧、公平優(yōu)先的原則。這樣落后和欠發(fā)達地區(qū)才能在發(fā)展階段通過轉(zhuǎn)讓水權(quán)獲得發(fā)展資金，而發(fā)達地區(qū)可以通過在市場上購買水權(quán)滿足快速發(fā)展對水資源的需求。在滿足公平性的前提下，應(yīng)把水資源優(yōu)先配置到經(jīng)濟效益好的地區(qū)。

　　此外，還有時間優(yōu)先原則、地域優(yōu)先原則、承認現(xiàn)狀原則等。因此，在推進我國水權(quán)制度改革中，首先面臨的問題是確定現(xiàn)在的水權(quán)，既涉及技術(shù)領(lǐng)域，又涉及權(quán)益的分配，是推進水權(quán)制度的難點和關(guān)鍵。

　　5．建立水市場要加強政府的宏觀管理并制定配套的政策法規(guī)

　　從經(jīng)濟特性來看，水利設(shè)施提供的服務(wù)具有混合經(jīng)濟特征，既有私人物品的屬性，又有公共物品的屬性，帶有公益性和壟斷性，政府的宏觀調(diào)控是必須的。實現(xiàn)有效的宏觀調(diào)控，克服政府失靈的關(guān)鍵是加強管理，即實行流域與區(qū)域相結(jié)合的水資源統(tǒng)一管理。黃河水量統(tǒng)一調(diào)度、黑河分水及向塔里木河下游輸水的成功實施充分說明了流域統(tǒng)一管理的重要性。當前許多城市成立水務(wù)局，對一切涉水事務(wù)實行統(tǒng)一管理，為政府宏觀調(diào)控創(chuàng)造了有利條件。因此，汪部長指出，實現(xiàn)水資源有效管理的途徑，就是政府宏觀調(diào)控、民主協(xié)商、水市場三者的結(jié)合。

　　有專家認為，水的使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，實際上是政府適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的水資源管理的一種經(jīng)濟手段，而不是目的。它的實施應(yīng)與很多政策相配套。其一是有償轉(zhuǎn)讓應(yīng)建立在有償使用的基礎(chǔ)上，即水的使用權(quán)的取得如果是行政審批取得，其轉(zhuǎn)讓還是應(yīng)該經(jīng)過行政許可；但如果國家已建立了水資源有償使用制度，已行使了使用收益權(quán)，某一主體已向國家交納了水資源有償使用費后才取得了水資源的使用權(quán)，則允許依法進行有償轉(zhuǎn)讓。其二是水資源的使用權(quán)的取得應(yīng)與其事業(yè)相適應(yīng)，國家在許可水資源的使用權(quán)時是依據(jù)事業(yè)的需要和定額管理，而不是憑空就許可水資源使用權(quán)，這樣才能避免由此引起的諸如使用權(quán)壟斷等一系列問題。其三，水的使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)有利于水資源的節(jié)約和保護，可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利應(yīng)限制在因技術(shù)和資金的投入，通過節(jié)約用水和水資源保護措施而空余下來的水量。

　　同時，要在國內(nèi)外實踐的基礎(chǔ)上，將成功的經(jīng)驗及時制定成法律法規(guī)，保障改革的實施。

　　三、關(guān)于浙江東陽-義烏水權(quán)轉(zhuǎn)讓實踐的看法

　　2000年的11月24日，浙江省東陽市和義烏市簽訂了一個有償轉(zhuǎn)讓水權(quán)的協(xié)議，義烏市花2億元向毗鄰的東陽市購買了約5000萬立方米水資源的永久使用權(quán)。這一舉措有四方面的現(xiàn)實意義：一是實現(xiàn)"雙贏"對兩市的經(jīng)濟發(fā)展都有利；二是有利于運用市場優(yōu)化配置水資源；三是為跨流域或跨區(qū)調(diào)水探索了市場協(xié)調(diào)機制；四是為兩地資源共享、基礎(chǔ)設(shè)施共建和區(qū)域合作、共謀發(fā)展進行了有益探索。

　　可以說，東陽-義烏的水權(quán)轉(zhuǎn)讓，是我國利用市場機制對水資源進行優(yōu)化配置的成功探索，將對我國的水權(quán)轉(zhuǎn)讓起到積極的示范作用，對我國進行水權(quán)制度的改革將產(chǎn)生深遠意義。

　　有專家提出，隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，農(nóng)業(yè)灌溉水權(quán)轉(zhuǎn)讓、異地水權(quán)轉(zhuǎn)讓、跨流域水權(quán)轉(zhuǎn)讓可能成為今后一定時期內(nèi)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的焦點。水權(quán)的轉(zhuǎn)讓要按管理權(quán)限按流域規(guī)劃進行論證、審批，要有良好的基礎(chǔ)條件。用水權(quán)轉(zhuǎn)讓價格要進行必要的評估，在水資源的有效量非常清晰的情況下進行轉(zhuǎn)讓，同時轉(zhuǎn)讓前應(yīng)當論證對周邊地區(qū)、其他用水戶及環(huán)境等方面的影響，合理分配和確認水權(quán)。要防止把國家所有的水資源變成地方或部門所有，妨礙水資源的統(tǒng)一管理和配置。

　　我國在建立水權(quán)制度方面尚處開始階段，有關(guān)的政策法規(guī)仍在研究討論之中。在水權(quán)制度的改革問題上，尊重群眾的首創(chuàng)精神，提倡大膽地實踐、大膽地開展理論探索是十分必要的。目前，水權(quán)實踐迫切需要水權(quán)理論的指導(dǎo)。一方面，我們要在理論上鼓勵和推動廣泛的探索和研究；另一方面，我們也要深入實際認真搞好調(diào)查研究，積極實踐，總結(jié)和學(xué)習(xí)充滿活力的新鮮經(jīng)驗，在實踐中不斷檢驗理論和發(fā)展理論。

　　針對社會上的不同觀點，汪恕誠部長指出，馬克思主義認為：存在決定意識，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。任何新生事物，任何改革行為都是在實踐中產(chǎn)生，并由小而大，逐步發(fā)展起來的。有了實踐，才會有理論，有了理論才能制定法規(guī)。所以不能因為沒有法律依據(jù)而輕易否定某種新生事物。在改革的問題上，實踐創(chuàng)新是第一位的。檢驗改革的標準要看是否有利于生產(chǎn)力的發(fā)展。

　　下一步需要深入研究和探討的主要問題

　　前段時間水權(quán)理論的探討和實踐為水權(quán)理論的進一步深入研究打下了良好基礎(chǔ)，為及時總結(jié)經(jīng)驗，更好地推進下一步的理論研究和實踐，水利部政策法規(guī)司于2001年3月8日在京主持召開了專家座談會，并提出了下一步需深入研究和探討的主要問題如下：

　　1．國家對水資源的宏觀配置與水權(quán)分配的關(guān)系，水權(quán)分配的基本原則和需要建立的管理制度。

　　2．水資源的有償使用和環(huán)境補償機制的內(nèi)涵及如何建立。

　　3．水權(quán)轉(zhuǎn)讓的范圍、形式、原則和程序。

　　4．建立水市場的步驟、方法及規(guī)范。

　　5．如何利用產(chǎn)權(quán)、水權(quán)理論推進水利建設(shè)。

　　6．建立水市場、實行資源有償轉(zhuǎn)讓需要的配套政策與法規(guī)。

　　7．符合中國社會主義市場經(jīng)濟體制的水權(quán)理論。

　　水權(quán)理論是水資源管理、保護中最核心的問題，亦是水利行業(yè)適應(yīng)社會主義市場機制，加強水資源立法，推進水利改革所必須解決的問題。我們熱忱歡迎水利系統(tǒng)廣大職工和社會各界積極參加水權(quán)理論的探討和實踐，不斷地豐富和完善水權(quán)的理論與實踐，從而最終建立適合我國國情的水權(quán)理論。