4月27日，汪恕誠部長在部機關做了《水權管理與節水社會》的專題報告，就水資源承載能力、跨流域調水與區域經濟發展及水權、節水等做了深刻闡述。結合對報告的學習，現從法律的角度談幾點學習體會。

　　一、水資源歸國家所有是當今世界發展趨勢

　　世界許多國家和地區通過立法確立了水資源的國家所有制，同時規定任何人都有用水的權利。

　　法國《水法》（1992年）規定：水是國家共同資產的一部分。作為一種可利用資源，在尊重自然平衡的同時，其保護、增殖以及開發應當符合大眾利益，用水的權利屬于所有人。

　　俄羅斯聯邦《水法》（1995年）規定："水體可以屬俄羅斯聯邦所有，也可以屬俄羅斯聯邦各州、區所有。在國家所有權下，一個水體不能同時分屬于幾個州、區所有。""所有一切水體，包括那些不屬于個別市鎮、公民和法人所有的零散水體，均應屬國家所有制范疇。"這些所有權由水法規定的國家有關權力機構代表俄羅斯聯邦及各州、區行使權力。

　　南非共和國《水法》序言指出："水是一種屬于全體人民的自然資源……應由中央政府全面負責管理全國的水資源及其開發和利用，包括公平公正地分配水源，使其得到有效的利用和分配，以及處理一些國際水事項。"

　　日本《河川法》（1995年）規定：江河屬國家產業，它的保護、利用及管理應予恰當進行，應力求達到規定的各項目標。江河水流不得隸屬于私人所存。

　　我國《憲法》規定：中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制；礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。

　　二、政府對水資源配置發揮主導作用

　　市場和政府是水資源配置的兩條基本途徑。市場是在已獲得水權的用水戶之間通過交易進行配置，而政府對水資源的配置（尤其是初始水權配置）起主導作用。

　　1．政府有權代表人民行使水資源配置的權力。我國的權力機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，執行機關是中央和地方各級人民政府。水資源是國有（全民所有）財產，政府作為國有水資源的管理者，有權以強制性行政手段分配水資源。在政府對水資源的配置中，客體是特定區域的水資源，主體是政府與申請?。ㄓ茫┧撸ǖ貐^、單位或個人）。政府與取水者之間是管理與被管理的關系，即行政法律關系，適用行政法來調整。水資源政府配置應當全面貫徹"依法行政"的原則，做到主體合法（由法律授權的、政府主管水資源的部門或流域管理機構進行水資源配置，其他部門或單位無權干預），程序合法（遵循法定程序，保障申請用水者的合法權益），內容合法（合理配置水資源，兼顧公平與效益）。被管理者對政府配置不服的，可以依法申請行政復議或提起行政訴訟，保障自己合法的用水權。

　　2．政府在配置資源中起宏觀調控的作用。我國的水市場只能是一個準市場，即通過實行流域與區域相結合的水資源統一管理，流域水資源在兼顧上下游防洪、發電、航運、生態等其他方面需要的基礎之上，兼顧各地區的基本用水需求，在上下游省份之間、地區之間和區域內部按市場需求加以配置。在市場配置資源的過程中，政府對市場進行監管，用水戶將配額內節余的水有償轉讓給其他用水戶，應經主管機構審批，不允許自由倒買倒賣。因此，汪部長指出，實現水資源有效管理的途徑，就是政府宏觀調控、民主協商和水市場三者的結合。

　　3．國務院水行政主管部門是水資源所有權的代表。雖然法律規定水資源的所有權屬于國家，但長期以來，誰代表國家行使所有權及所有權如何行使卻不明確，所有權、使用權、行政權三權混淆，常常以行政權、使用權管理代替所有權管理，使國家所有權被肢解，國家作為所有者的代表地位模糊，致使所有者的責、權、利無人監督落實，甚至資源的開發利用者侵吞所有者的權益，也無人代表所有者站出來，所有權管理事實上被淡化了。于是爭奪水資源開發使用權的糾紛強烈反映出來。部門與部門、政府與政府、地區與地區、單位與單位、個人與個人以及他們相互之間在水資源開發利用方面的糾紛愈演愈烈，協調難度很大。因此，必須明確國家所有者的代表。根據目前的法律規定，國務院水行政主管部門是水利部，由水利部或其授權的流域管理機構作為國家所有權的代表既符合法律的規定，又最符合中國的實際。

　　4．政府配置水資源必須以所有權與使用權明晰為前提。水資源優化配置的出發點和歸宿是節水、提高水的利用率、保護水資源和生態系統、促進經濟社會的可持續發展。政府配置水資源，應統籌兼顧各地區、各行業的用水需求；發揮水資源的效益，保障經濟社會的可持續發展；保護水資源和生態系統。政府的水資源配置政策應當發揮調節、指導作用，調節流域經濟發展、產業布局和工藝，促進節水，民主協商。

　　水資源在管理和開發利用中權、責、利不明確，就會造成部門之間、地區之間以及中央與地方之間相互掣肘，各自為政，使水資源的管理和開發利用名義上是統一的，實際上陷入盲目混亂的狀態之中。地方政府在沒有相應的經濟利益驅動和約束機制的條件下并不考慮本地區的資源條件，對資源開發、經濟結構調整缺乏責任心。比如，一遇缺水就考慮調水，而不考慮經濟結構調整和特色經濟的發展。如果考慮到調入與調出地區經濟利益的相對獨立性，承認地方的水資源使用權，就會自然地立足于本地區的資源條件，合理發展區域經濟。

　　三、跨流域調水必須以水權為基礎，綜合考慮各方利益

　　水資源優化配置的原則是：公平、效益、協調。公平是指保障全民用水的權利；效益是指提高用水效率，充分發揮水資源功能；協調是指保護水資源和生態系統，使人與自然協調共處。水資源屬于全民所有，每個人都有用水的權利。權利與義務是共生的，任何個人或單位、地區的用水都不應妨害其他人合法的用水權。公民、單位、地區之間用水權利的相互交織，產生了用水順序、用水量、取用水地點等問題，客觀上要求政府進行水權管理，以保障用水公平，提高用水效益。

　　跨流域調水是政府優化配置水資源的一種重要手段。我國水資源時空分布不均，北方地區嚴重缺水。我們不能消極適應自然環境，應通過跨流域調水改善全國水資源布局，保障缺水地區的經濟和社會持續發展，并改善生態。因此，汪部長指出："跨流域調水是我國21世紀水利的一大特點。"但跨流域調水應當非常慎重。我們不能不顧客觀規律，盲目改造自然。應當積極探求自然規律，尊重自然規律，自覺運用自然規律。要因地制宜，根據當地自然資源、生態系統、社會人文等具體情況，確定經濟結構和社會發展方向。同時不應把調水工程當做喝"大鍋水"的手段，要避免水資源平均化，科學處理調水區與被調水區的關系。正如汪部長指出的："調水區的水資源承載能力的提高是基于被調水區的水資源承載能力的降低，調水區的經濟社會發展一定不能造成被調水區的生態系統惡化。"

　　水權管理是依法治水的一項重要內容，是政府管理水資源的一種先進手段。在"依法治國、建設社會主義法治國家"的背景下，政府不能再以過去計劃經濟體制下行政命令的方式管理水資源，而應當在民主、法治的基礎上，充分尊重、保障公民的用水權利，依法行政，依法管理水資源。通過立法明確水資源的權屬，確定用水戶相互之間的權利義務，規范取用水行為，維護取用水秩序，保護水資源和生態系統，以水資源的可持續利用促進經濟社會的可持續發展。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　?。ㄋ堪l展研究中心"水權與水價"課題組）