在改革和完善管理體制上下功夫

　　　　　　　努力把水利工程經營管理提高到新水平

　　　　　　　　　　　　　汪 恕 誠

　　　　　　　　　　　（2001年9月21日）



　　今天想利用這次座談會的機會，專門談談水利工程經營管理問題。

　　新中國成立50多年來，全國建成了一大批水利工程，累計加固、新建堤防26萬多公里，建成大中小型水庫8萬多座，水閘3萬多座，有效灌溉面積達到8億多畝，建成水電站5萬多座，機井、塘壩均以百萬計，形成5000億元以上的固定資產，這些水利設施在保障經濟社會發展方面起到了十分重要的作用。1998年大水以后，中央采取積極的財政政策，通過發行國債，大幅度增加水利投入，水利建設規模空前，成效顯著。“十五”期間，水利作為國民經濟和社會發展的重要基礎設施，將會得到更大的發展。如何把水利工程建設好、管理好，建立科學、良性的管理、運行、維護、發展機制，使其能夠長期發揮應有的效益，這是一項長期的重要任務。現在許多水利工程老化失修、工程不配套，水管單位生存和發展困難較多，水利工程經營管理薄弱成為水利工作中一個十分突出的問題。產生這些問題，既有體制原因，也有機制原因，既有先天不足，也有后天失調，我們要綜合分析影響水利工程經營管理的各種因素，按照社會主義市場經濟體制的要求，深化改革，大膽探索，努力建立符合我國國情的水利工程管理體制和運行機制。

　　下面，從六個方面來分析。

　　一、規劃計劃工作要為水利工程經營管理奠定良好基礎

　　規劃和前期工作是水利工程管理的重要基礎。做好這項工作對于從源頭上保證水利工程良性運行具有十分重要的意義。在長期的計劃經濟思想的影響下，水利工程的規劃和前期工作習慣于單純的工程技術要求，只考慮如何滿足技術規范要求，如何保證安全，而對工程的經濟問題，如管理機制、投入機制、價格機制、運行機制等缺乏認真的分析研究。項目的立項審查也只重視工程技術審查，對經濟和管理體制問題關注不夠。水規總院審查項目安排各個專業的人員參加，專業很齊全，但沒有學經濟專業的人員。報送國家計委的立項文件沒有工程的管理方案。這種狀況已到了非改不可的時候了，規劃計劃工作如何才能為水利工程的經營管理奠定良好基礎呢？我認為應從以下幾方面著手：

　　1、調整規劃設計思路。調整規劃設計思路，包括三個方面：一是規劃和前期工作要從經濟社會發展對水利的要求，以水資源的可持續利用保障經濟社會可持續發展的角度出發，充分發揮水利工程的綜合效益，在宏觀上把握好規劃設計思想。二是根據市場經濟時代特點，規劃設計要有利于水利工程的經營管理，有利于經濟效益的發揮。三是前期工作要在重視工程技術方案設計的同時，更加重視經濟問題和管理方案的設計。

　　今年上半年溫家寶副總理在檢查東北抗旱時對調水工程提出了五點要求，其中特別強調：大的調水工程，要和水利建設投入機制、管理機制、運行機制、價格機制有機結合起來，上報工程項目要有兩個方案，一個是建設方案，一個是管理方案，要建立合理的水價形成機制。在聽取山東省委省政府工作匯報時又提出：解決水的問題，需要考慮兩個結合。第一個結合，就是工程建設要同工程運行、經營管理、用水機制和價格機制相結合。第二個結合，就是供水、節水和治污相結合。溫副總理的指示核心就是在規劃和前期工作中就要重視管理問題，要為工程建成后的正常運行創造條件。這對我們做好規劃和前期工作具有很強的指導意義，我們已將溫副總理的五點批示轉發給大家，希望認真學習領會，在實際工作中貫徹執行。

　　2、全面開展項目的經濟分析和管理方案設計。項目的經濟問題，從宏觀上來說是研究項目的社會經濟效益，即國民經濟評價，在微觀上講是研究項目本身的經濟可行性，研究項目資本金比例、資金籌措方案、股本結構和價格機制等問題，對純公益性項目，重點要落實項目運行管理經費來源等問題。項目的管理方案，是根據經濟研究的成果作出相應的制度安排。包括項目法人或業主的組建，法人治理結構，以及運行管理機制等問題。

　　今后項目設計除了技術設計外，還必須包括經濟和管理方案的設計，在上報建設方案的同時，還要上報管理方案，有水、電等商品產出的，還要有價格方案。為了積極穩妥地推進這項工作，要對現行勘測設計規程規范進行修改補充和完善，重點增加工程管理和經濟方面的內容。

　　例如，在南水北調工程的前期工作中，按照社會主義市場經濟體制的要求和市場機制運作方式，加強了工程水價形成機制、資金籌措結構、節水治污和管理運行機制的研究。目前正在制訂包括南水北調工程水價分析研究、南水北調工程建設與管理體制研究等在內的12項專項規劃，作為南水北調工程規劃總報告的一個重要組成部分。南水北調工程要按照市場經濟體制要求，成立調水公司。在資本金的籌集上，中央和地方按一定比例共同出資，各地的出資將根據需要水量多少確定。地方資本金來源可以從調整城市水價取得。在分析水價時考慮了還本付息，成本中考慮了固定資產折舊和運行管理費等各種費用。這樣工程建成后就可以做到經濟上的良性運行。現在南水北調經營管理體制的研究，已經對各地的調水工程建設產生了積極影響。我深信，只要堅持實踐和探索，我國的水利建設很可能會走出一條新路。

　　又例如，在樞紐工程設計方面，水利部最近報送國家計委的幾個樞紐項目，如嫩江尼爾基、澧水皂市、右江百色等水利樞紐工程，基本上按照市場經濟的要求進行立項審核工作。主要做法是：根據經濟社會發展需求和工程投資與效益關系等，確定水庫工程規模，通過研究工程建成后的水價、電價，分析工程供水和發電等經濟效益，測算需要的貸款規模和資本金大小，落實建設資金構成，確定工程經營管理體制，使工程的規模、投資和效益關系相協調，為工程建成后能夠按照設計良性運行打好基礎。四川都江堰等大型灌區配套及節水技術改造工程，按照市場經濟要求和規律進行了立項審核。堤防等其他工程設計，從工程管理運行角度考慮，重點是在設計中明確工程的管理單位和管理資金來源渠道。

　　最近我們也面臨著小浪底建成后的運行管理問題。小浪底水利樞紐是一座以防洪（防凌）、減淤為主，兼顧供水、發電的多目標開發綜合利用的水利工程，是以社會效益為主的公益性項目。從目前情況看，概算總投資347億元，債務近120億元，經營收入不足以償還銀行貸款。如果不采取措施，該項目又會形成不良資產。

　　3、樹立為業主服務的觀念，推進設計改革。設計工作如何為水利工程的經營管理服務呢？對設計院來說，改革首先要轉變思路，在為政府負責的同時，還要樹立為業主服務的觀念。設計院要通過對業主服務，體現對國家負責。我們的設計院是計劃經濟下的產物，長期以來，設計任務是計劃安排的，設計費用是由上級撥付的，所以，設計工作更多地表現為對上級負責。這種體制就使設計往往更多地強調工程安全，而較少地考慮工程的經濟效益。而在市場經濟國家，沒有我們這樣的設計院，他們叫咨詢公司，公司是為業主服務的，根據客戶的要求，提供技術設計、經濟分析、項目融資、運行機制等項目全過程的咨詢服務，從而使項目在技術上可行，在經濟上有可靠的投資回報，通過優質服務贏得市場。而工程的安全性是通過執行國家的法律法規，遵循規程規范來得到保證的。

　　隨著改革的進一步深入，設計院“事改企”，直接為業主服務，前期經費由業主提供，設計進入市場，是必然趨勢。把服務對象轉為業主，不僅僅是一個觀念的轉變，而是因為業主作為工程的投資方，它既要考慮工程的安全，也要考慮工程的經濟效益，計算工程的投資回報，必然會對設計中工程的經濟問題、管理問題給予更多的關注。業主出資，與設計院訂立合同，他們之間是一種契約關系，這時設計院就必須為業主服務了。為提高設計水平和效率，業主可以通過招投標方式，選擇最合適的設計單位承擔設計任務，可以實行設計監理制，委托監理人員對勘測設計全過程進行監理。目前，廣西白色水利樞紐工程實行了設計監理制，業主通過招標方式選擇設計監理單位。

　　二、工程建設要為水利工程經營管理創造良好條件

　　搞好在建工程，不留隱患，不留尾巴，就可以為工程建成后的經營管理創造有利條件。在水利工程建設中實行業主責任制、建設監理制、招標承包制，有利于保證工程建設的質量、工期和投資控制。因此，在建工程推行“三制”是水利工程建成后能否良性運行的重要體制保證。

　　在“三制”中，首要的是業主責任制。業主責任制是指在投資來源多元化以后，各投資方組建一個公司(股份有限公司、有限責任公司)即業主，由它來負責完成籌集資金、組織建設、生產運營和償還貸款等全過程的工作，從而建立起一種各類投資主體自求發展、自覺協調、自我約束、講求效益的微觀運行機制。業主責任制的特點是貸還結合、建管結合。因為工程建成后業主就是管理單位，要用工程的經營收益來歸還貸款，有經營管理的任務，因而在建設過程中能更好地處理工程進度、質量、造價等關系，充分考慮到工程安全的要求，從更宏觀的角度來重視工程建設的質量和效益，提高建設水平。推行業主責任制，并不是要由業主自己從事具體的建設和管理工作，而要實行“小管理，大承包”，用市場經濟的辦法，優化資源配置，動員社會的力量來進行水利建設。在推行業主責任制的同時，要同步推行建設監理制和招標承包制，形成一個完整的建設管理體系，保證工程項目的順利實施。

　　目前，水利工程建設中還存在一些問題，這兩年在中央電視臺就曝光了好幾次，部重點項目稽查辦也查出不少問題。這些有問題的工程主要是“三制”推行不好，業主組建、招投標、監理等都不規范，特別是業主責任不到位，業主沒有充分的經營自主權。同時規避招標的現象仍然存在，邀請招標比例過大，監理單位普遍依附于主管單位，監理的監督作用未充分發揮，等等。

　　今后，要進一步加強建設管理的工作力度，嚴格執行“三制”，為水利工程經營管理創造良好條件。一是嚴格實行業主責任制，明確是業主對項目建設全過程負責，落實業主在項目建設管理中的權力、義務和責任，確保業主責任真正到位。二是規范水利工程建設項目招標投標活動，凡達到國家規定規模標準的工程項目施工、重要設備和主要材料采購，必須依法招標，提高公開招標比例，嚴格控制邀請招標，招標設計及標底編制要合理等。三是加強建設監理，強化監理責任。加強對監理單位和監理人員的資格管理，堅持持證上崗和違章違法的處罰、清退制度。四是要提高科學技術水平，實現建設管理現代化。

　　三、界定經營管理性質，明確經營管理責任，是搞好水利工程經營管理的前提　　

　　前不久新華社國內動態清樣刊登了“河北王快水庫存在諸多安全隱患”一文。這個水庫屬于河北省保定市，是一座以防洪為主兼顧灌溉、發電的大一型水庫。水庫管理處職工450人，屬差額撥款單位，經營收入主要是水費（電站裝機2.15萬千瓦，屬電力系統），財政撥款只夠離退休人員工資以及現有職工工資的三分之一，水庫運行維護費沒有穩定的來源，水費收入連發工資都不夠。部分設施老化失修，工程管理比較混亂。王快水庫的問題在全國很有代表性。長期以來，水利工程建成后如何保證良性運行問題，始終沒有很好研究解決。

　　水管單位現在問題很多，突出表現在經費不足，管理薄弱。我這里有幾個統計數字，很說明問題。一個是全國5000多個國有水庫、水閘、河道管理單位，有撥款的水管單位只有三分之一，在純公益性的1304個水管單位中沒有撥款的達到40%。二是目前農業供水價格一般只能達到成本的三分之一，水費收繳率只有一半左右。三是1999年全國國有水庫、水閘、河道工程管理單位人數達41.68萬人，是成立時批準的編制12.4萬人的3.36倍。

　　水管單位的問題引起了國務院領導同志的高度關注。前幾天新華社國內動態清樣又刊載“數千億元的水利工程管理艱難亟待改革”的文章，李嵐清同志批示：請國務院體改辦會同有關部門提出改革方案。現在，體改辦領導同志已經和我部取得聯系，要作為專題進行研究，提出解決意見。9月9日溫家寶副總理在國務院辦公廳《專報信息》“病險水庫除險加固工作情況及建議”上又明確批示：“恕誠同志：在抓緊病險水庫除險加固工作的同時，要著手研究水庫管理體制和運行機制的改革問題，特別要加快水價改革，提高供水效益和提取工程折舊及大修費用的能力。要精簡機構和人員,減少費用開支，完善規章制度，建立嚴格的責任制和獎懲辦法，加強和改善對水庫的管理。”最近，部建設與管理司將發表一篇文章，對水利工程管理單位體制改革問題進行探討，大家可以很好讀一下。

　　我認為水管單位根本的問題是經營性質不清楚，經營責任不明確。因此，要加強水利工程經營管理，前提是要對水管單位進行分類，界定經營性質，明確經營責任，也就是對公益性工程和經營性工程要實行不同的管理體制，相應的經費來源也不同。公益性工程要明確定為事業單位，其編制內人員和管理維護經費要納入公共財政預算，編制外人員由開展多種經營的收入解決。經營性工程則明確其企業的性質，按照市場的規則進行運營管理。

　　大多數水管單位是綜合性的，既承擔一部分公益性任務，也有一部分經營收入。對于這樣的水管單位，要做好四件事：

　　1、定員定編。按照精簡高效的原則，確定水利工程管理單位機構設置和人員編制，編制內的人員和運行管理經費由經營收費和財政事業費支付。要根據定員定編和經營收費情況，明確財政事業費補助數額。

　　2、確定經營收費價格，保證經營性收費足額收取。經營收費，如電費、水費等，必須按國家政策規定的標準到位。國家已明確水費屬于經營性收費，不是行政事業性收費，要按照補償成本、合理受益、公平負擔的原則，合理制訂和調整水利工程供水價格。所謂補償成本應該包括工程折舊、大修理費用、日常運行維護費等費用，有貸款的還要包括財務費用。我們要按照這個精神，積極工作，加快水價改革步伐。對工業和城市供水的水價要按照補償成本，合理盈利的原則進行調整。對農業供水價格可以對定額外供水較大幅度提價。我們要把水價調整對水資源配置的重要作用向地方政府和有關部門講清楚。今后要明確因價格不到位而造成的虧損由財政補貼。

　　3、財政事業費要按規定足額支付。我們自己要算清帳，如在定員定編基礎上，人員機構經費以及工程運行維護耗費如何確定，公益性和經營性資產如何界定等，否則，爭取財政撥款就沒有說服力。這里有定額標準制定等問題，我們要加強有關的基礎工作。如因財政原因造成已建工程不能正常發揮效益的，原則上不開工建設新項目。

　　4、積極開展多種經營，增加職工收入，穩定隊伍，搞好企業。這一點我在后面講。

　　四、加強財務管理、開展多種經營是水管單位加強經營管理的兩個輪子，要下大功夫抓緊抓好　

　　（一）財務管理是經營管理的核心

　　要作好經濟上的開源、節流兩篇文章。對于公益性水管單位主要是在保證事業經費足額支付的基礎上，通過加強內部管理，降低工程運行管理成本。要建立符合水管單位性質和工作特點的管理制度以及與之相配套的財務核算制度，按照工程維修養護定額標準，核算經費和人員，加強成本控制。積極推行管養分離是加強水管單位內部管理的重要措施。管養分離，即工程管理和維修養護職能分離，維修養護職能和人員從管理機構中分離出來，組建內部的維修養護公司，工程管理機構通過與維修養護公司簽定合同，實行合同管理。管養分離有助于建立精簡高效的管理機構，提高工程養護管理水平，降低運行成本。目前黃委、上海、新疆生產建設兵團等正在積極進行管養分離的改革，取得了一些有益的經驗，各地應積極探索，大力推進。

　　對于綜合性水管單位，在加強管理、降低運行管理成本的同時，還要大力加強經營收費，盤活存量，擴大財源。

　　首先要加強經營收費。經營收費價格到位后，要強化收費管理，提高水費實收率。近年來，許多水管單位對水費計收方式進行大膽的改革和探索，收到了良好的效果。這里舉幾個例子，希望大家不斷總結經驗，加強這項工作。

　　內蒙古河套灌區是全國特大型灌區之一，為收好農業水費，該灌區管理局積極進行水費收繳體制改革。一是改革計收方式，劃小收費單元，避開鄉、鎮等中間環節，明確用水繳費的責任主體，推動成立農民用水者協會；二是實行供水收費一體化，用水和交費掛鉤，采取“優費優水，先費后水，按費排隊，以費定量，供夠關口”的具體措施；三是采取按“畝次計費”的辦法，合理核定農戶的最終水費負擔，農民按“畝次計費標準”對斗渠口計量的水費進行分攤；四是制定嚴格的水費計收獎罰辦法。近幾年水費收取率一直為100%。

　　山西省夾馬口揚水工程管理局利用市場機制，對發生水經營行為的各個實體，層層建立買賣關系，實行合同制供水。用水戶預購水票，一張水票就是一份供用水合同。在全灌區實行一種水票，用水農戶不再負擔供水票以外的收費及排工，任何人不得隨意改變其收費標準。同時在管理局建立管理信息系統，為灌區3萬多農戶建立起用水費用帳，提高了水費計收透明度，有效地遏制了水費收取中存在的“加價加碼”現象，減輕了農民實際負擔。1997年到2000年水費實收率持續100%。

　　湖南瀏陽的一些灌區努力提高供水服務質量，在抗旱緊張時，灌區干部職工日夜堅守渠道，確保送水到田頭，服務到心頭，保證了灌區全面受益，群眾對此十分滿意，紛紛自覺主動交納水費，支持灌區收繳水費。

　　其次，要盤活存量。盤活存量通俗的說就是想辦法使現有資產產生經濟效益。盤活存量有很多形式，一種形式是資產變現，即將實物形態的資產變為貨幣形態的資產，如出售土地獲得“級差地租”,還有一種是用現有資產與其他投資者組建股份制公司，把資產變為股權。目前我們水管單位經營性資產大多規模較小，經營分散，通過資產變股權，組建股份制公司，擴大了經營規模，實現規模效益，創造一定條件后還可以上市，在資本市場上募集資金。實力壯大后可以通過兼并、收購其它企業，實現資本的快速擴張。

　　水利系統已有四川樂山電力股份有限公司、新疆匯通（集團）股份有限公司等11家企業（還有重慶三峽水利、四川明星水電、岷江水電、浙江錢江水利、福建閩東電力、廣西桂東電力、重慶烏江電力、河南九龍水電，上海原水股份）相繼成為上市公司，從資本市場上募集了大量的資金，也為水利系統開展資本運營積累了一些經驗。部直屬一些事業單位和其它地方的一些水利企事業單位也正在抓緊組建資產運營公司，也在向這方面努力。

　　（二）大力開展多種經營

　　應該說，水管單位多種經營搞得還是不錯的，據統計，1999年全國國有水管單位收入總計118億元，其中多種經營純收入20億元，多種經營純收入占總收入的17％。但目前多種經營發展不平衡，全行業職工整體收入偏低，經濟狀況較差。水管單位推進改革，安置大量的富余人員，要彌補事業經費不足，要提高職工收入，都需要大力開展多種經營。開展多種經營主要把握以下三個方面。

　　第一，分析市場需求，注重發揮自身優勢。一定要根據市場的需求和自身的能力確定本單位多種經營的方向。根據市場需求就是要對國際國內市場狀況、行業市場狀況、產品市場狀況作出分析，從而對產品或服務的市場需求作出預測，選擇市場空間大的行業和產品。自身能力包括財力、技術專長、人員結構、不動產等各種條件。根據自身能力就是不要做那些自己力量承擔不了的事情。目前大部分水管單位實力不強，資金不多，人才結構不合理，開展多種經營更要依托行業和自身的優勢。我們有什么？有水，有土地，有水利技術人才，這是我們的優勢。我認為，要充分發揮這些優勢，重點發展供水、水電、水利旅游、水產養殖、農林畜產業、建筑施工等方面的業務。這些領域風險較小、投資不多，能較多地安置人員，市場前景也看好。另外，這幾年國家對水利投入大幅度增加，有資質條件的單位可以在水利建設市場大顯身手，發展壯大自己。

　　有的水管單位圍繞自身優勢開展多種經營，取得了較好的效果。如湖北省漳河工程管理局，充分利用水能優勢，在漳河上興建了7處小水電，總裝機9630千瓦，年發電量4500萬千瓦時，年發電收入達1500萬元；利用漳河水庫的水域資源的優勢，發展水產養殖，大大增加了該局的收入；利用水庫各具特色的人文景觀和自然景觀，發展水利旅游業，成為省級風景名勝區，水利旅游成了新的收入來源；利用土地資源，發展花卉苗木種植；利用技術人才優勢，緊緊抓住國家加大水利投入的機遇，積極搶占水利建筑市場，2000年收入達2800多萬元。多種經營安置了700多人，有力地促進了漳河工程管理局的改革和發展。

　　第二，在企業制度創新上下功夫。首先，要明晰產權，以水管單位作為多種經營企業的出資人，還可以吸納社會資本，實現股權多元化。實踐證明，產權多元化，股權分散化有利于增強企業活力。股份合作制把勞動合作和資本合作有機結合，既符合現代企業制度的改革方向，又符合中小企業的實際，近幾年來顯出了極強的生命力，水利多種經營企業也可以采取這種形式。其次，完善企業法人治理結構。黨的十五屆四中全會通過的《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》提出，“公司法人治理結構是公司制的核心”。法人治理結構又稱公司治理結構，是指公司制企業中股東大會、董事會和經理層、監事會之間劃分權力、責任、利益，以形成一種相互制衡、相互依賴的組織制度安排。這種既有分工，又有制約的新型的治理結構，在體制和機制上促使他們必須按照規定程序行使各自的職權，有利于加強企業的經營管理，提高企業的效率。水管單位要徹底改變過去事企不分的狀況，改變管理企業方式，充分尊重企業經營自主權。

　　第三，改革企業內部經營機制。改革企業內部經營機制，就是調整企業內部不適應生產力發展的生產關系，建立與市場經濟相適應的激勵和約束機制。要改革分配制度，建立形式多樣、自主靈活的激勵機制。要適當拉開收入差距，重實績、重貢獻，向優秀人才和關鍵崗位傾斜。對高級管理人員，尤其是經營者，要將企業經營效益與經營者收入掛鉤。要建立能上能下、能進能出、有效競爭的用人機制，全面推行聘用制。所有職工都要按照國家有關法律、法規，在平等自愿、協商一致的基礎上，通過簽訂聘用合同，明確單位和個人的義務和權利。單位可以自主用人，職工可以自主擇業。要打破行業、區域界限，選賢任能，聘用能人經營企業。通過招聘優秀經營者使企業起死回生的例子很多。如河南省大膽選拔年輕的干部出任河南水利水電實業公司總經理，一舉結束了該公司長期虧損的局面，1998年吸收其它一些公司組建了河南九龍水電集團有限公司，之后又收購了上市公司—北海招商股份有限公司的部分股權，成為該上市公司的控股公司，成功地實現了借殼上市，實現了資本的快速擴張。

　　五、明晰資產所有，搞活經營方式，政府扶持引導，是加強小型農村水利的經驗總結

　　我專門講小型農村水利工程管理，是因為小型農村水利具有特殊性。小型農村水利工程面廣量大，遍及全國各地，長期以來都是通過群眾投工投勞、政府適當補助的方式進行。在人民公社情況下，集體資產的出資人是明確的，在家庭聯產承包制實行以后，集體所有的小型農村水利工程出資人缺位，在實際運營中卻沒有一個具體的機構來負責它的管理和維護。每年的冬春歲修，都是政府層層發動，用行政命令的方式來推動。農村稅費改革、取消“兩工”后，如何搞好農田水利，又給我們提出了新的課題。

　　最近，農水司的馮廣志司長寫了一篇《小型農村水利改革思路》，對于小型農村水利工程經營管理存在的問題、根源和解決的思路等進行了較為深刻的分析，這篇文章已經在《中國水利》上發表，請大家看一看。如何搞好小型農村水利工程管理，我主要講三點意見。

　　1、明晰資產所有權。小型農村水利工程管理維修不到位，老化、損壞、丟失嚴重的關鍵原因，是名義上的“集體”沒有一個行使職能的真正代表，用專業一點的術語說，就是真正的所有者缺位。要解決小型農村水利的發展問題，關鍵是使缺位的所有者到位。要按照“誰受益、誰負擔、誰投資、誰所有”的原則，明晰所有權。對于農戶自用的微型工程，實行“自建、自管、自用”。對于較多農戶受益的特別是跨村跨鄉的小型水利工程，可由用水戶協會等各種形式的用水合作組織作為工程所有者。農民用水協會等用水合作組織，因為吸收農民參與小型農村水利工程的建設和管理，有利于發揮農民的積極性，機制靈活，能有效解決水費征收難的問題，應大力提倡。

　　這里要強調的是，對拍賣集體所有的水利設施所有權，要持慎重態度。要防止以很低的價錢賣給個人，造成農民投勞集資形成的集體資產流失。而且，賣給個人的工程損壞后，由誰負責更新改造，也沒有解決。因此，簡單的提倡賣，不一定是最好的辦法。“拍賣”所有權只適用那些長期無人管，不能發揮應有效益的工程設施。

　　2、搞活經營方式。小型農村水利工程具體的經營管理方式可以根據工程類型、特點和當地經濟社會環境靈活掌握。如可以由用水合作組織自己直接經營管理。這種管理方式下，工程的維護和服務工作，都由合作組織自己完成，用水者既是主人，又是經營者，還是勞動者，責權利統一，群眾積極性高，要大力加以提倡。也可以采用經營管理權承包、租賃、拍賣或聘用“能人”等方式來加強經營管理。

　　3、加強政府扶持引導。發展農村水利事業，既要注意調動農民的積極性，解決體制不順的問題，也要加強經營管理，解決運行機制不活的問題，更要加強政府的扶持、引導，為改革創造良好的環境。在一定意義上說，搞好農村水利建設與管理，既是農民自己的責任，也是政府應當履行的職責。依靠農民通過用水合作組織興辦農村水利，政府的責任不是輕了，而是更重了。在建立社會主義市場經濟體制過程中，政府不能把農村水利當作“包袱”甩掉，企圖完全靠社會力量或市場機制興辦，當然也不能繼續沿用計劃經濟體制下政府包攬的做法。該政府管、政府辦的，政府要切實負起責任，履行職責。該讓群眾辦的，一定要放手讓群眾自己辦，政府不要包辦代替，過分干預。能用市場機制解決的問題，一定要發揮市場機制的作用。

　　六、加強領導，完善法規，做好扶持服務，是加強水利工程經營管理的重要保證

　　加強水利工程經營管理是一項系統工程，需要各方面支持和配合，更離不開政府強有力的領導、協調和服務。這里我講四點意見。

　　1、站在全局高度，加強對這場改革的領導。加強水利工程經營管理關鍵要在改革和完善管理體制上下功夫。前面講了如何改革和完善管理體制的思路和措施，但各地情況千差萬別，希望水利部門各級領導要高度重視，結合當地實際，按照社會主義市場經濟的要求，把握發展規律，制訂加強水利工程經營管理的方針政策，把加強水利工程經營管理這場改革領導好，推動水管單位改革的順利進行。

　　2、完善法律法規，充分運用法律、經濟手段加強水利工程經營管理。雖然過去已經制訂了一些水利工程經營管理方面的法律法規，但總體來說，法律法規仍不完善，有些法律法規已不適應新情況，要加以修訂。目前要重點完善水利工程安全、質量、經濟方面的法律法規，盡快修訂《水庫大壩安全管理條例》、制訂《水庫降等使用與報廢管理辦法》等法律法規，依法加強安全管理。積極制訂《《供水價格管理辦法》、《水費征收管理辦法》等，使水管單位能依法加強經營收費。還要根據公共財政改革的需要制訂《公益性資產與非公益性資產界定辦法》、編制《水利工程運行、養護修理崗位設置及定額標準》等，為實現事業經費足額到位做好基礎工作。通過人大立法、提建議和視察等多種形式，對于加強水利工程經營管理作用是很大的。如廣東省水利廳積極做工作，省人大代表就加強水利工程經營管理問題提了不少意見和建議，受到有關部門的高度重視，去年該省又頒布了《廣東省水利工程管理條例》，《條例》的出臺為依法管理水利工程，為水管單位加強經營收費提供了法律保障。

　　3、從水利工程建設管理各環節上重視管理。一是嚴把立項審查關，從源頭上確保水利工程良性運行。水利工程的立項審查要改變只重視工程技術審查的現象，在今后的立項審查中，要加強對項目的經濟問題，如投入機制、價格機制、運行機制、管理體制等的審查。沒有經濟和管理方案的項目不審批，經濟和管理方案不符合要求的要堅決退回去。二是在項目建設過程中要跟蹤管理方案和配套資金的落實情況，對于只想搞“釣魚工程”，項目經濟和管理方案不落實的，要制訂處罰措施。三是在工程驗收時除了工程技術驗收外，還要包括經濟與管理方案落實情況的檢查驗收。四是對已建工程要明確領導責任制，制訂獎懲辦法，對于管理好的要獎勵，造成安全事故的要追究領導責任。

　　4、加大政府扶持力度，主動做好服務。要加大投入,逐步解決水利工程“先天不足”問題。要按照中央與地方的事權劃分，加大對病險水庫和灌區續建配套與改造的投資力度。國務院已決定，用3年時間完成第一批全國大中型重點病險水庫的除險加固。各地也要多渠道籌措資金，加大除險加固的資金投入。在已建工程改造中，要把管理信息化納入改造計劃，提高現有水利工程的現代化水平。發展灌區要堅持“兩改一提高”，即實施灌區續建配套改造，進行灌區管理體制改革，提高用水效率。加大財政支持力度，確保公益性水利工程經費支出。要加強與有關部門的溝通，解決職工養老保險等社會保障問題，為水管單位改革，分流人員創造條件等。總之，我們要努力想辦法，加大對水管單位改革的扶持力度。

　　黨的十五屆六中全會將專門研究黨的作風建設問題，我希望各級水利部門要切實轉變工作作風。特別要增強為基層水利單位、基層水利職工服務的意識，加強調查研究，加強信息服務，加強技術指導。領導干部要在改變工作作風中起表率作用。水利是十分艱苦的行業，尤其是我們的基層水利工作者，一年365天，爬山涉水，風里來，雨里去，十分辛苦。各級領導干部要關心他們的生活，了解基層水利工作者的困難，要想辦法幫他們切實解決困難。水利基層的困難不是太少，而是太多，我們對水利基層的困難關心的不是太多，而是太少。最近，部里建管司報送的關于王快水庫的報告和經調司關于全國水利經營的報告，我看了以后心情非常沉重。我們基層的水利工作者，為水利事業作出了巨大的貢獻，但自己的生活問題尚沒有完全解決，我們作領導的要承擔責任。我希望，這次座談會后，各級領導要把加強水利工程經營管理，提高職工的生活水平作為一件大事來抓，爭取在“十五”期間，水利部門的管理工作和水利職工的收入都能得到較大的提高。