□本報記者　李平

1988年水法的歷史使命

　　提到新水法的誕生，人們不禁會想到標(biāo)志著我國進入依法治水新時期、施行于1988年7月1日的原水法，這部起草了11年、施行了14年的新中國第一部水法，使中國水資源的開發(fā)利用和保護、水害的防治有了法律準(zhǔn)繩，它在伴隨著我國水利事業(yè)從以行政管理為主向依法管理為主的巨大變革中發(fā)揮了重大作用。
　　相對于礦產(chǎn)、土地、漁業(yè)、森林幾種資源，水資源跟國民的關(guān)系更密切，涉及部門也最多，因此在法律規(guī)范中既要保證全社會公平用水，又要協(xié)調(diào)各部門共同開發(fā)，還要根據(jù)水資源的流動特性從總體上進行規(guī)劃，立法難度相對較大。原水法一開始由水利部起草，鑒于各部門各持己見，相持不下，難以推進，后成立了全國水資源協(xié)調(diào)小組，由水利、建設(shè)、環(huán)保、地礦等幾個部門聯(lián)合起草，直至1988年年初才正式由全國人大常委會討論通過。在資源法中，這是最后一個通過審議的，其復(fù)雜性可見一斑。
　　作為管理水事行為的基本法，1988年水法明確了水資源歸國家所有，由水行政主管部門實行地下水、地表水統(tǒng)一管理，確立了開發(fā)利用水資源的基本原則，規(guī)定了開發(fā)利用與保護的方針，制定了一系列制度，并按照當(dāng)時世界通用模式，按流域或區(qū)域進行規(guī)劃管理。水法一頒布，水利部就從理順管理體制入手，明確各級人民政府水行政主管部門建立水政水資源機構(gòu)，用4年時間在全國建立執(zhí)法隊伍。從1993年開始貫徹取水許可制度，實行地表水地下水統(tǒng)一發(fā)放取水許可證，迄今全國共發(fā)放取水許可證70萬本，一年取水量約4千億立方米，大部分水資源得到了有效利用和管理。同時，隨著防洪法、河道管理條例等十幾部法律法規(guī)的制定，與水法配套的主要法規(guī)體系也逐漸形成。
　　水法的制訂使水資源管理步入了法制軌道，但是，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和水問題的加劇，鑒于水法制訂時認(rèn)識上、經(jīng)驗上的局限性，管理中的問題逐漸顯露，有的矛盾還相當(dāng)突出。

治水實踐最有發(fā)言權(quán)

　　在水資源開發(fā)利用的指導(dǎo)思想中，長期以來一直存在重開源、輕節(jié)流，重經(jīng)濟利益、輕生態(tài)環(huán)境保護的問題，水法條文也受這種思想影響，在節(jié)約用水、計劃用水和水資源保護方面缺乏相應(yīng)的法律制度。
　　1988年以前，水污染造成的缺水僅在華北地區(qū)較突出，節(jié)水的緊迫性還沒被大家認(rèn)識，在法律制訂上表現(xiàn)為對水資源保護、水污染防治和用水管理缺少明確規(guī)定，水法中只有“實行計劃用水”一句而沒有具體內(nèi)容。隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，水污染形勢加劇，水資源匱乏日益彰顯，缺水危機在從北到南、從西往東蔓延，各地紛紛發(fā)出用水警報，甚至一向以豐水著稱的江浙地區(qū)也驚呼水危機的侵襲。僅靠“實行計劃用水”這一籠統(tǒng)的法律規(guī)定，已不能規(guī)范新形勢下的水管理行為。
　　管理體制上的不完善又給水危機的解決造成很大困難。原水法中，明確“實行統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合”，這一“分部門管理”的規(guī)定使很多地區(qū)出現(xiàn)城鄉(xiāng)水資源分割、地表水與地下水分割的局面。實踐證明，分部門管理的結(jié)果是誰都在管但誰都管不了、管不好，水資源的統(tǒng)管在相當(dāng)一些地區(qū)落了空。同時原水法沒有明確流域機構(gòu)的法律地位，造成水資源管理分割，影響了水資源的合理配置和綜合效益的發(fā)揮。
　　實行水資源統(tǒng)管是大勢所趨。1988年底，中編辦在一份加強資源管理的文件中提出要將資源管理與開發(fā)利用分開，資源管理的核心是權(quán)屬管理，開發(fā)利用是在資源統(tǒng)管的基礎(chǔ)上，由各部門按照規(guī)劃進行。通過國務(wù)院幾次機構(gòu)改革，水資源統(tǒng)管的基本模式被確立，地表水、地下水、城鄉(xiāng)水要統(tǒng)一管理的觀念在與實際工作的碰撞中漸漸成為共識，以合理利用為核心，以流域與區(qū)域管理為單元，區(qū)域規(guī)劃服從流域規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃服從綜合規(guī)劃，這樣才能符合現(xiàn)代水資源管理的要求。
　　現(xiàn)代水資源利用和管理中的新成果、新矛盾的解決，需要不斷反映在水資源立法中，而實踐中遇到的種種困難和阻礙又迫切需要獲得新的法律依據(jù)加以解決。因為法律條文上“分級分部門管理”的限定，目前全國還有三四十個城市沒有發(fā)放取水許可證。1998年，隨著各地自覺的水務(wù)體制的改革實踐，全國發(fā)放取水許可證的工作在一些難點地區(qū)迎刃而解，這反映出堅持水資源統(tǒng)管才是管好水資源的基礎(chǔ)。此外，在水權(quán)水市場的建立中，要求有效保護各方的權(quán)益和利用市場機制優(yōu)化水資源配置，而原水法中關(guān)于水權(quán)和水資源有償使用的規(guī)定則遠(yuǎn)遠(yuǎn)落伍。從依法行政上看，原水法法律責(zé)任部分過于原則，缺乏可操作性，給執(zhí)法工作造成很多困難。
　　進入新世紀(jì)，我們國家日新月異的發(fā)展和水資源匱乏的形勢成為社會萬眾矚目的焦點。中國水資源的形勢呼喚著一部能夠適應(yīng)新時期水利發(fā)展需要的新水法。
　　1993年，世界范圍內(nèi)進行了發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展很快成為全球新的共識，而可持續(xù)發(fā)展離不開水資源的可持續(xù)利用作為支撐。對此，我國在治水方略上作出了重大調(diào)整，正確處理資源、環(huán)境和發(fā)展三者的關(guān)系成為資源管理的工作重點。根據(jù)新世紀(jì)治水新思路，從工程水利向資源水利、可持續(xù)發(fā)展水利轉(zhuǎn)變，以水資源的可持續(xù)利用支持經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，業(yè)已成為水資源管理工作的重要指針，這些轉(zhuǎn)變都需要及時反映在水資源立法中。另一方面，許多國家用市場機制來優(yōu)化資源配置，水利作為公益性的基礎(chǔ)設(shè)施，不可能完全進入市場競爭，必須用法律來保障，一些國家對此進行了立法上的成功嘗試，這為我國水法修訂提供了借鑒。隨著我國進入依法治國時期，強調(diào)權(quán)利與義務(wù)、權(quán)利與責(zé)任的明確和平衡，行政行為合法的呼聲越來越高。適時修改水法已是必然。
　　1992年，全國人大在一次執(zhí)法檢查時第一次明確提出要修改水法第9條；1994年初，全國人大常委會將水法修訂列入立法規(guī)劃；此后水利部成立了水法修改領(lǐng)導(dǎo)小組，開始起草修改稿。
　　關(guān)于水法的修改，許多人認(rèn)為原法基本上是好的，只需做些小改動。因為意見強烈集中在第9條，有的人認(rèn)為只要修改第9條就可以了。1997年水利部辦公會議討論的修訂草案只有59條，只比原法增加了6條。
　　然而1998年一場大水和緊接著的大旱，迫使人們對傳統(tǒng)治水思路進行深刻反思，中國的水資源管理應(yīng)盡快從傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利轉(zhuǎn)變，工作中應(yīng)突出水資源的配置、規(guī)劃、節(jié)約和保護。新的治水思路使人們眼前一亮、豁然開朗：新水法必須站在適應(yīng)新世紀(jì)治水新要求的高度重新規(guī)范，也就是必須進行一場改頭換面的大“手術(shù)”。

新水法應(yīng)該怎么修訂

　　1999年6月22日，水利部部長汪恕誠與國務(wù)院法制辦領(lǐng)導(dǎo)交換意見時雙方達(dá)成一致共識：水法要作大調(diào)整，甚至可以重新修訂！
　　一片新的法制天地，一個更高的要求交給了修改組。在治水新思路的引領(lǐng)下，在與國外水法的對比碰撞中，修改組開始對水事立法進行了一系列全新的思考和研究。水利部政策法規(guī)司迅速組織了5個研究專題，在國內(nèi)5個省開展調(diào)研，寫出6份研究報告，組織了4次專家論證。同時對10個國家的水法施行情況進行考察，翻譯了13個國家約100萬字的水法資料，在國內(nèi)召開了水法修改國際討論會，邀請國外專家對這部正在修訂中的水法進行評議，提出建議。英國開發(fā)署為其專門作了政府報告。一份來自眾多實踐總結(jié)、內(nèi)容全面詳實的修改報告漸具雛形。
　　水法修改得到了全國人大的鼎力支持，是幾年來“兩會”的熱門話題。1989年后，歷屆人大會議都提出了修改水法的意見。去年“兩會”期間，有95名代表建議修改水法。新水法早日出臺，成為眾多代表心中的企盼。全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會多次組織水法執(zhí)法檢查組對水法實施情況進行檢查，并和全國人大法制委員會、環(huán)境與資源委員會分別組織了調(diào)研。2000年8月23日李鵬委員長主持召開了中國水問題及水法修改座談會，他強調(diào)，要從戰(zhàn)略的高度深刻認(rèn)識我國水問題的特殊性，加強水利建設(shè)和水利法制建設(shè)，做好水法修改工作，加快依法治水步伐。修改工作被進一步推向深入。
　　水資源的管理涉及環(huán)保、地礦等多個部門，而長期以來部門職能的劃分一直是問題的癥結(jié)所在。修改中，水利部水法修改領(lǐng)導(dǎo)小組多次征求和協(xié)調(diào)省和部分部門的意見，逐漸在一些關(guān)鍵問題上取得共識。經(jīng)過多次溝通，在國務(wù)院常務(wù)會議上，水法修改草案被一致通過，沒有一個部門提出異議，并隨即由全國人大法律委員會提請九屆全國人大常委會審議。
　　2001年12月28日，出席九屆全國人大常委會第25次會議的常委會組成人員，每人都拿到一本厚厚的水法修訂草案及說明。他們看到，國務(wù)院提請審議的這一修訂草案比原法增加了30多條，重點增加了水資源規(guī)劃、水資源配置和水事糾紛處理與執(zhí)法監(jiān)督檢查等3章，對現(xiàn)行法律從水資源保護、規(guī)劃、資源配置、用水管理等多個方面作了較大修改。
　　此次審議時，代表們普遍認(rèn)為，實行統(tǒng)一管理非常必要，必須把節(jié)水與水資源保護放在十分重要的地位。有的常委委員和有些地方、有關(guān)專家提出，要將節(jié)水作為一項法定規(guī)則，因此法律委員會建議在修訂草案總則的第1、第2條有關(guān)立法目的和適用范圍的規(guī)定中分別加上“節(jié)約”兩字，突出節(jié)約用水的作用。同時應(yīng)加大對節(jié)水的法律約束力度，要大力推行節(jié)約用水措施，發(fā)展節(jié)水型農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)，建立節(jié)水型社會。
　　實際工作中遇到的難點充分反映在修改中。在九屆全國人大常委會第27次會議審議水法修訂草案時，有代表提出，要把水資源的開發(fā)利用作為一種產(chǎn)業(yè)來研究投入和產(chǎn)出，建立市場經(jīng)濟條件下的有利于水資源保護和合理利用的水市場和水權(quán)制度。有的委員提出，水資源有償使用是必須的，但是收費要根據(jù)不同情況來收取，用多少水，排放多少，是否造成污染以及是否循環(huán)利用，收費的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)不盡相同，并鼓勵節(jié)水和清潔生產(chǎn)。有的委員認(rèn)為，針對水污染相對日趨嚴(yán)重的情況，在嚴(yán)格控制污染物的達(dá)標(biāo)排放的同時，應(yīng)加強對流入的污染物的總量控制管理。
　　有的委員還提出，隨著人民生活水平的提高，利用水庫、湖泊、河流開展旅游活動，在有些地方呈日益發(fā)展的趨勢，給水資源和水利工程的管理帶來許多新的矛盾。處理不好，將會造成水資源的破壞和環(huán)境污染，建議對此予以重視，在制定利用水資源開發(fā)旅游的前期規(guī)劃上應(yīng)予以充分考慮。
　　有的委員提出，目前在推進城市化的過程中，有些地方片面追求擴大城市規(guī)模，不考慮水資源以及供水的可能性，造成城市缺水，因而需要更多的投入去解決引水問題。建議在草案中增加規(guī)定，制定城市總體規(guī)劃應(yīng)與水資源開發(fā)利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。
　　在第28次會議審議中，有委員和專家指出，水資源不足是制約我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要因素，為了解決大江大河流域間的重大水資源調(diào)配和布局問題，僅有流域或者區(qū)域的水資源規(guī)劃是不夠的，還應(yīng)當(dāng)制定全國的水資源戰(zhàn)略規(guī)劃。有的常委提出，清潔、衛(wèi)生的飲用水是人民生活的必需品，人民政府應(yīng)當(dāng)積極采取措施改善城鄉(xiāng)居民的飲用水條件。
　　保護農(nóng)民權(quán)益也成為此次修改中的一項重要內(nèi)容。在第27次會議審議的修訂草案二次審議稿中，增加了切實保護農(nóng)民用水權(quán)益的內(nèi)容，在第29次會議審議中專門就農(nóng)村集體經(jīng)濟組織水權(quán)問題做出修改報告。法律委員會認(rèn)為，根據(jù)憲法，水資源的所有權(quán)應(yīng)屬于國家，同時，考慮到農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，應(yīng)當(dāng)依法保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員對本集體經(jīng)濟組織所有的水塘中的水的使用權(quán)。因此，建議在修訂草案中明確，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員使用本集體經(jīng)濟組織所有的水塘中的水，不實行取水許可和有償使用的制度，以切實保護農(nóng)民用水權(quán)益。還建議增加規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者其成員依法在本集體經(jīng)濟組織所有的集體土地或者承包土地上投資興建水工程設(shè)施的，按照誰投資建設(shè)誰管理和誰受益的原則，對水工程設(shè)施及其蓄水進行管理和使用”，建議增加“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織修建水庫應(yīng)當(dāng)經(jīng)水行政主管部門批準(zhǔn)”的規(guī)定。
　　經(jīng)過5次會議的多次審議和修改，委員們普遍認(rèn)為，水法修訂草案內(nèi)容更趨成熟，操作性更強，新水法頒布實施，必將為促進水資源的合理開發(fā)、高效利用、優(yōu)化配置、全面節(jié)約、有效保護和綜合治理創(chuàng)造更好的條件，是一場符合新形勢治水需要的“及時雨”。

全新的水法　全新的思路

　　通觀整部新水法，可以明晰地看到，它圍繞水資源可持續(xù)利用的要求，強化了水資源的規(guī)劃、配置和節(jié)約保護，特別是把提高水的利用效率作為強化水資源管理的核心。和原法相比，具體有以下幾方面的突破。
　　在水資源保護的問題上，過去水污染防治不考慮開發(fā)利用的需要，新法指出要綜合規(guī)劃河流功能，使保護與資源開發(fā)利用結(jié)合起來；過去實行的是污水排放濃度控制，新法規(guī)定實行污染物控制，即根據(jù)水體功能、水量確定接受多少污染物，提出對排污的要求。重點加強飲用水源的保護。
　　在規(guī)劃方面，新法建立了一個比較完整的宏觀管理體系，規(guī)定批準(zhǔn)規(guī)劃必須嚴(yán)格執(zhí)行；規(guī)定在流域里修建工程，必須經(jīng)流域機構(gòu)審核，使規(guī)劃得到了制度保證。
　　在資源配置方面，新法增加了干旱期的水量調(diào)度，明確各地方必須服從，確定了制訂分水方案的原則，城市重大建設(shè)項目要進行水資源論證。
　　在用水管理方面，新法依照總量控制與定額管理相結(jié)合的原則，將工農(nóng)業(yè)用水節(jié)水作為目標(biāo)寫在總則里，把這些年做的工作經(jīng)驗總結(jié)上升為目標(biāo)寫在總則里，如規(guī)定超額用水的累進加價制度等。
　　在水權(quán)與水市場方面，新法明確國務(wù)院代表國家行使水資源的所有權(quán)，這是統(tǒng)一配置水資源的基礎(chǔ)，某些認(rèn)為過境的水就歸地方的觀念是不對的。把集體修建的水塘、小水庫改為歸集體使用。
　　原法的法律可操作性不強一直是眾議的焦點之一，新法對此作了重大改進，使管理制度更加完備。制定了河流總量控制制度、河道采砂許可制度、水資源論證制度、緊急干旱區(qū)水量管理制度等。每套制度中都有詳細(xì)完整的條文。提法更具體，比如節(jié)水的幾個層次、怎么運作都作了規(guī)定。過去怎么執(zhí)法缺乏規(guī)范，新法對此專門有一章作了具體規(guī)定。此外，處罰的力度也更大。
　　法律是對成熟實踐的總結(jié)，并且需要在實踐中改革深化。這次法律修改中對現(xiàn)在不適宜做出過細(xì)規(guī)定的方面都作了保留，有待進一步發(fā)展成熟。比如水權(quán)的確定要從上到下，還要涉及各個地方利益分配，有很長的路要走，因此這次修改還不能對此做過細(xì)的規(guī)定。再如，水務(wù)管理體制的真實內(nèi)涵是什么，將來怎么完善，還要實踐，目前還不能上升到法律。
　　水利部水法修改小組的負(fù)責(zé)人說，水法的修訂把實踐中的一些成熟經(jīng)驗用國家權(quán)力機關(guān)的強制形式確立下來，有了國家強制力保證，相信治水工作會提高到一個新的層次。
　　對中國水法頗有研究的美國水法專家Radosevich博士對修訂工作感到非常樂觀，認(rèn)為它產(chǎn)生的重大變化將使中國從上到下改善現(xiàn)有的水法體系，同時，基于水管理部門所宣布的各項政策和方案，他對各省和各流域單位間的合作前景也感到非常樂觀。他認(rèn)為，對現(xiàn)行水法的修改不應(yīng)僅僅局限于省級水平，還要從區(qū)域?qū)哟我约傲饔驅(qū)哟紊蟻砭C合考慮。他說，除了修改水法本身，還要重視水法的實施以及所取得的成果，中央應(yīng)鼓勵各省的成功嘗試。
　　原水法標(biāo)志著我國進入了依法治水的新階段，而這部新水法則為我國傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利轉(zhuǎn)型，給予了法律的保障、規(guī)范和引導(dǎo)。
　　任何一部法律都具有階段性，水法亦是如此。因為水的情況不斷在變，新的問題需要反映在法律規(guī)范中，現(xiàn)有的問題也可能在解決后不會在法律中出現(xiàn)，這都需要不斷調(diào)整。相信隨著水資源管理工作的逐步成熟，隨著治水思路不斷的砥礪更新，我們的水法會不斷折射出水資源管理現(xiàn)代化、專業(yè)化、國際化的光芒。