水資源短缺已成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的嚴重制約因素。為應(yīng)對水資源緊缺日益嚴重的形勢，必須建立水權(quán)、水市場制度，實行水資源有償使用和轉(zhuǎn)讓制度，以優(yōu)化配置水資源，提高水資源的利用效率，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對水的需求。


一、我國水權(quán)轉(zhuǎn)讓可能出現(xiàn)的幾種形式


　　我國現(xiàn)行的許多法律都有計劃經(jīng)濟的烙印，有關(guān)水資源的法律制度不健全。但也有了一些水權(quán)的法律規(guī)定，出現(xiàn)了一些水權(quán)轉(zhuǎn)讓的實踐，如：2000年浙江東陽和義烏兩市簽訂的轉(zhuǎn)讓橫錦水庫部分水商品使用權(quán)的協(xié)議，就是一次水商品使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的成功實踐。隨著我國市場經(jīng)濟體制的逐步建立和我國《水法》等法律法規(guī)的修改完善以及水市場的發(fā)育，將允許水資源使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓。水權(quán)轉(zhuǎn)讓可能出現(xiàn)以下幾種主要形式：
　　牗1牘直接從地下、江河或者湖泊取水的取水權(quán)轉(zhuǎn)讓的形式。我國《水法》和《取水許可制度實施辦法》規(guī)定國家對直接從江河、湖泊或者地下取水，實行取水許可制度，申請取水許可證，并依照規(guī)定取水。依法擁有取水權(quán)者，可以依法有償轉(zhuǎn)讓自己的取水權(quán)的全部或一部分。
　　牗2牘水資源開發(fā)利用權(quán)轉(zhuǎn)讓。已經(jīng)取得直接從地下或者江河、湖泊取水權(quán)，但是沒有興建水工程的，這時轉(zhuǎn)讓的取水權(quán)，或稱水資源使用權(quán)實際上是一種水資源開發(fā)利用權(quán)，主要指興建水電站、供水等工程，這種水資源使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓可以采取招標、拍賣、議價等形式轉(zhuǎn)讓。另外，還有已建水工程或正在建設(shè)的水工程取水權(quán)的轉(zhuǎn)讓形式，包括水工程的同時轉(zhuǎn)讓。
　　牗3牘取用水工程控制水域內(nèi)水的使用者轉(zhuǎn)讓水商品使用權(quán)的形式。這種形式的轉(zhuǎn)讓是指從水工程控制的水域取水的，將自己全部的或部分的取用商品水的權(quán)利轉(zhuǎn)讓給另一方的行為，這也是一種水商品使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。
　　牗4牘各行政區(qū)域的水量轉(zhuǎn)讓的形式。水資源是一種動態(tài)的、活動的自然資源。因此，首先要調(diào)查評價搞清楚各區(qū)域、流域的水資源量，然后由國家根據(jù)不同的水平年的水資源量，對各省、自治區(qū)、直轄市進行水量分配，這是一種省際水權(quán)初始分配。然后再決定下一層次的水量分配。水量分配完成后，具有富余水資源的行政區(qū)域可以將富余水權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他行政區(qū)域。


二、關(guān)于建立水權(quán)和水市場制度框架的建議


　　在我國這樣一個降雨時空分布嚴重不均，年際豐枯變化大，南北水資源量差異較大，東、中、西部經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大的國度里，建立水權(quán)和水市場制度是一個漫長的歷史過程。但是嚴峻的水資源供需矛盾又迫使我們要加快水權(quán)和水市場制度的建設(shè)步伐，深入研究水資源開發(fā)利用過程中產(chǎn)權(quán)所屬、產(chǎn)權(quán)收益和產(chǎn)權(quán)經(jīng)營問題，水權(quán)的初始界定、分配、交換和定價問題，水權(quán)取得的條件、原則和程序，水權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件、原則和程序，水權(quán)交易的監(jiān)督管理，水權(quán)的權(quán)利分離和分割，水權(quán)的期限等等。這是一項艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程和制度創(chuàng)新工作，不可能一蹴而就，需要在有些河流或區(qū)域進行試點并借鑒外國的水權(quán)理論和一些成功經(jīng)驗。同時要在已有水權(quán)法律制度和水權(quán)交易實踐的基礎(chǔ)上，研究適應(yīng)中國特色的水權(quán)理論。
　　1．要認真調(diào)查評價水資源量和制定用水定額。通過水資源調(diào)查評價摸清全國、各流域和各行政區(qū)域的水資源量是建立水權(quán)和水市場制度的基礎(chǔ)和前提條件。只有搞清楚全國、各流域和各行政區(qū)域的水資源量和可利用量，才能在全國范圍對各省級區(qū)域分配水，進而再向下級行政區(qū)域?qū)訉臃峙渌俊?br />　　制定各行業(yè)生產(chǎn)用水定額和各行政區(qū)域生活用水定額。通過制定各行業(yè)生產(chǎn)用水和生活用水定額，才能在已知全國可利用水資源量，各省級區(qū)域水資源量以及各省級區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展情況、生態(tài)環(huán)境情況的基礎(chǔ)上科學(xué)確定水量分配到各省級區(qū)域，然后據(jù)此再層層分配水量到地（市）級行政區(qū)域、縣（市）級行政區(qū)域。
　　2．分配水量。完成各級行政區(qū)域的水量分配方案，確定各自的水量，然后在各行政區(qū)域完成向各水權(quán)人的水權(quán)的初始配置。
　　水作為一種自然資源，是人類生活和生產(chǎn)的生命線。因此要首先考慮人的基本生活用水需求的水權(quán)，即人基本的生活需求的水量，這種水權(quán)不允許轉(zhuǎn)讓。其次是農(nóng)業(yè)用水，再次是生態(tài)環(huán)境的基本需求用水，最后是工業(yè)等其他行業(yè)用水的水權(quán)。這是水權(quán)的一級市場，是政府以水資源所有者的身份將水資源的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給各個用水者。
　　3．建立水市場。在完成水權(quán)的初始配置后，就需要建立水市場，以實現(xiàn)水資源產(chǎn)權(quán)和水商品產(chǎn)權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，以優(yōu)化配置水資源，實現(xiàn)水資源的高效利用。這是水權(quán)的二級市場。
　　建立管理水權(quán)和水市場運行的機構(gòu)，這里包括管理機構(gòu)、仲裁機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)。
　　劃分水權(quán)交易的單元。這種單元的確定是為了明確交易的監(jiān)督管理者。
　　4．加快完善和建立水權(quán)和水市場制度的立法。我國的水權(quán)和水市場制度是在社會主義市場經(jīng)濟條件下建立和運行的一種新制度，而市場經(jīng)濟本身是法制經(jīng)濟。這是因為市場經(jīng)濟通過交易來實現(xiàn)自己的功能，而要交易就要有契約牗合同牘，有契約就要維系契約的穩(wěn)定和正常運行，要維系契約就要有法制，因為契約主要是通過法制來維系的。因此，市場經(jīng)濟雖然是充分自由的經(jīng)濟，但是市場經(jīng)濟并不是無序的經(jīng)濟，而是有序化的經(jīng)濟，市場經(jīng)濟越關(guān)注自由，也就同時越強調(diào)法制。因為自由和法制兩者不是對立的。只有法制，才能維護市場經(jīng)濟的自由。法律和制度是反映市場經(jīng)濟內(nèi)在要求，是調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟關(guān)系的主要手段。因此，為了建立水權(quán)和水市場制度，就必須加快立法進程。
水利部政策法規(guī)司　王治